理论研究 | 廖耀群 刘林玲 朱峻豪：环境行政公益诉讼审前程序的可诉性检视与系统优化

　　专家导读

　　本文值得关注的，是其将环境行政公益诉讼审前程序的效能评判，从 "是否制发检察建议"" 是否进入诉讼程序 "等外在节点，推进到" 程序过程与结论是否具备可诉性、能否经得起司法检验 "的规范判断层面。文章最重要的判断在于，不能简单以行政机关是否作出书面回复或公益损害是否即时消除作为履职判断标准，也不能机械等待损害结果扩大后再启动监督，而应结合调查取证权的保障程度、检察建议的精准性与可执行性、行政机关的履职行为与客观可行性，综合判断审前程序是否真正实现" 可诉性 "。对于公益诉讼办案而言，本文提示检察机关应避免让程序形式空转左右监督实效，在依法守护生态环境公共利益的同时，准确区分监督刚性与谦抑边界，推动审前程序从" 柔性督促 "向" 刚柔并济 " 升级，真正实现办案精准性、规范性与公益保护实效的统一，筑牢环境公共利益保护的法治防线。

　　湖南省法学会应用法学研究会会长

　　长沙社科智库法学工作室领衔专家

　　长沙市法学会副会长 张辉

　　摘要：环境行政公益诉讼审前程序是检察机关督促行政机关履职、保护环境公共利益的前置程序和必经环节。然而，目前司法实践表明，该程序的制度效能受制于其内在“可诉性”不足，致使监督刚性缺乏、程序衔接不畅与公益保护实效不彰。通过系统性检视审前程序面临的检察机关调查取证权薄弱、检察建议内容缺乏精准性与可执行性、行政机关是否依法履职的判断标准模糊不清等问题，明确检察机关须以“可诉性”为核心，对环境行政公益诉讼审前程序进行系统性优化，一是通过赋权强保障与科技赋能，构建刚柔并济的调查取证体系，二是推动检察建议向精准化、诉讼化与公开化转型，强化其说理与可执行性，三是确立以行为审查为主体，并综合考量结果与客观可行性的复合履职认定标准，实现审前程序从“柔性督促”到“刚柔并济”的效能提升，筑牢环境公共利益保护的防线。

　　关键词：环境行政公益诉讼；审前程序；可诉性；依法履职；检察建议

　　一 引言

     《中华人民共和国行政诉讼法》对环境行政公益诉讼审前程序作出了明确规定，即检察机关在提起行政公益诉讼前，应当先向负有生态环境和资源保护监督管理职责的行政机关制发检察建议，督促其依法履行职责。如果被监督的行政机关仍不履行法定职责，致使环境公共利益持续处于受侵害的状态，检察机关则可以依法向法院提起诉讼。其中，审前程序作为检察机关提起诉讼的法定必经环节，承载着督促行政机关履职、节约司法资源的重要功能。从最高人民检察院发布的近三年公益诉讼检察工作情况来看，60%以上的行政公益诉讼案件都在审前程序终结，印证了审前程序作为环境行政公益诉讼的核心前置环节，成为检察机关办理公益诉讼案件主要办理方式。

图1 全国检察机关近三年公益诉讼检察工作情况

　　然而，随着公益诉讼检察工作从高增速发展向高质量发展的阶段转型，最高人民检察院明确提出应当以“可诉性”作为衡量和提升办案“精准性”和“规范性”的核心标尺，而检验审前程序有效性的根本标准，在于其过程与结论是否经得起司法检验，是否具备“可接受司法审查的属性。然而，在目前办案实践中，环境行政公益诉讼审前程序在发挥积极作用的同时，其内在可诉性不足的问题日益凸显，已成为制约制度效能进一步提升的瓶颈。检察机关时常面临调查取证权受限、检察建议效力不足、履职认定标准分歧的困境，导致部分案件在诉前阶段空转，而另一些本可通过督促解决的纠纷却不得不涌入诉讼渠道，增加了治理成本。鉴于此，本文旨在直面现实问题，系统剖析环境行政公益诉讼审前程序在可诉性维度上的多重困境，深入挖掘其制度性与实践性成因，最终围绕提升可诉性这一核心目标，提出系统化和精细化的程序优化方案，以期为推动我国环境公益诉讼制度的高质效发展提供有益参考。

　　二 问题检视：环境行政公益诉讼审前程序的现实困境

　　（一）调查取证权薄弱化

　　扎实、合法的证据是判断行政行为违法性与公益损害性的根本依据。然而，在审前程序中，检察机关的调查核实权面临效力不足、保障乏力的尴尬境地。

　　首先，调查权限的“刚性”严重缺失。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》和办案指南等部门规章，检察机关开展行政公益诉讼的调查时，多以询问、查询、调取书证等非强制性措施为主。当面对不配合的行政机关或其他组织时，缺乏有效的强制取证权与制裁措施作为后盾。实践中，行政机关以“内部文件”“涉密”“需上级审批”等理由推诿的情况屡见不鲜。尽管相关规定设置了通报上级机关等间接制约机制，但其威慑力和即时效果有限，往往导致关键证据灭失或无法及时固定，使得违法事实与损害后果的认定陷入窘境。

　　其次，环境案件的专业性与复杂性对检察人员自主取证能力提出了更高的要求。环境污染与生态破坏的鉴定、因果关系的论证、修复方案的可行性评估，均高度依赖专业技术知识与设备。在办案过程中，基层检察机关普遍面临专业人才短缺、鉴定经费高昂、技术装备不足的难题，例如在办理土壤污染案件时，检察机关一般通过对污染现状进行拍照或取样开展调查取证，但是对于具体污染物和生态环境损害情况，就必须要委托专业鉴定机构开展生态环境损害鉴定和评估。过度依赖行政机关委托的鉴定或第三方评估，不仅可能因程序冗长延误办案进展，还可能引发对鉴定中立性与客观性的质疑。这种对外部技术的深度依赖，削弱了检察机关调查核实的独立性与权威性。

　　最后，取证标准与诉讼要求的衔接存在断层。部分检察人员在诉前阶段存在重事实发现、轻证据固定的倾向，收集的证据可能形式不规范、关联性证明不足、证据链条存在缺口。例如，仅注重拍摄污染现状的照片，却忽视了对污染来源、污染物排放持续时间、监管部门履职情况等关键环节的证据收集与固定。这种取证思维所形成的证据材料往往难以直接满足法庭对证据合法性、客观性与关联性的严格要求，一旦案件进入诉讼，极易因证据瑕疵或证明力不足而陷入被动。

　　（二）检察建议监督模糊化

　　检察建议是审前程序的核心载体，也是检察机关履行监督职责的主要表现形式，其质量高低直接决定了督促整改的成效，同时对未来可能的诉讼请求作了前期预设。当前，检察建议的实践呈现出两种背离“可诉性”要求的偏差。

　　一方面，检察建议内容趋向“空泛化”与“形式化”。不少检察建议停留在原则性呼吁层面，用语模糊，比如部分检察机关在制发检察建议时，仅要求行政机关“依法履职”“加强监管”“予以重视”，但未紧密结合案件具体违法事实，指明所违反的法律条文、对应的具体法定职责、以及期望达到的、可核查的整改目标，而此类泛泛而谈的建议，往往招致行政机关同样空泛的回复，如“已加强巡查”“已开展宣传”， 形成了程序性书面往来，未实质解决核心问题，公益损害状态持续。这种缺乏精准靶向和可考核标准的建议，无法为后续判断行政机关是否依法履职提供清晰指向，更难以转化为具体、明确的诉讼请求。

　　另一方面，则是检察建议存在过度具体化甚至代位行政的倾向。与空泛化相反，部分检察建议过于细致地规定了行政机关应采取的具体执法手段、处罚数额与生态环境修复方案，比如直接指定行政机关或违法行为人采用某一种修复技术，或明确要求行政机关对违法行为处以具体金额的罚款。这实质上是以检察判断侵入了行政自由裁量的核心领域，模糊了法律监督权与行政管理权的边界，这种单向性、命令色彩浓厚的建议，容易引发行政机关的抵触情绪，其也可能在诉讼中以检察权过度干预行政权或者建议内容超出法定监督范围为由进行抗辩，导致相关诉讼请求难以获得法院支持。

　　此外，检察建议的释法说理普遍不足。一份高质量的检察建议应是一份论证严密的法律文书。然而，许多建议对违法事实如何构成、法律依据如何适用、行政行为与损害后果之间的因果关系为何成立，缺乏深入、透彻的阐述。说理不充分，不仅削弱了建议本身的权威性与说服力，也使得检察机关自身对案件的把握停留在表面，难以应对行政机关可能提出的专业性抗辩，更无法为潜在的法庭辩论做好充分准备。

　　（三）履职判断标准阻滞化

　　行政机关在法定期限内对检察建议的回应及后续行动，是决定审前程序走向的关键节点。然而，履职判断标准的核心争议在于“行为标准”与“结果标准”的适用冲突，而对行政机关履职客观可行性的考量缺失，进一步加剧了标准适用的混乱，阻碍了诉讼程序的有序衔接。

　　“行为标准”与“结果标准”的适用冲突是核心争议。理论上，“行为标准”关注行政机关是否在法定权限内，积极、完整地实施了法律要求的监管行为，如是否及时立案、调查、作出处罚决定、责令整改等。“结果标准”则聚焦于环境公共利益受损状态是否得到切实消除或有效控制。实践中，行政机关往往倾向于前者，强调其已履行了检查、告知、发文等程序性义务;而检察机关基于公益保护的紧迫性，常更关注后者，即污染是否停止、生态是否恢复，比如行政机关可能已对违法企业作出罚款并责令整改，但若企业未实际履行整改义务，损害持续，检察机关仍可能认定其未完全履职。以办案实践为例，因部分案涉单位污水直排某水域，造成水环境污染，而住房和城市建设局对该情形未全面依法履行监管职责，致使环境公共利益受损。对此，检察机关开展立案调查并制发检察建议，随后行政机关多次组织召开专题调度会，并积极督促案涉单位重新规划建设排污管网方式进行整改履职，但在检察建议回复期满后，水环境污染的情况仍然存在，受损社会公共利益仍未得到切实修复，住房和城市建设局回复其已经积极督促案涉单位进行排污管网整改工作，但因案涉单位仍在项目招投标或项目施工，因而暂时未达到检察建议整改要求。因而，检察机关对此类情形应当采取何种判断标准则成为关键要素。

　　对行政机关的履职可行性与合理性的考量不足，进一步加剧了判断的复杂性。环境治理受自然规律、技术水平、资金状况、历史遗留问题等客观条件制约。行政机关可能提出因季节原因无法立即补种、修复技术不成熟、治理资金缺口巨大、违法主体失联等抗辩。现行审查机制对如何审慎区分客观不能履职与主观怠于履职缺乏精细化的规则指引，如果简单以环境损害结果未消除反推行政机关未依法履职，则忽视了行政履职的客观限度与过程性，可能强人所难;反之，又可能出现对行政机关提出的客观困难审查不严，使其成为推诿塞责的挡箭牌等问题。

　　三 因应剖析：环境行政公益诉讼审前程序可诉性不足的成因

　　（一）客观诉讼定位与监督谦抑性的平衡失当

　　环境行政公益诉讼本质上是客观诉讼，以维护环境法律秩序和公共利益为核心目的，但这一根本属性在审前程序运行中并未得到全面贯彻执行。一方面，部分实践仍残留着主观诉讼的思维惯性，过度聚焦个案损害的即时补救，相对忽视了对行政机关是否系统性、规范化履行法定监管职责的审查，导致监督点分散、力度不足。另一方面，在强调尊重行政权、发挥行政机关自我纠错功能的谦抑性原则时，有时把握失度，从必要审慎滑向过度克制，尤其在面对行政机关提出的各种客观理由时，未能从维护公益的立场进行严格、实质的审查，削弱了监督的刚性，使得审前程序在积极监督与保持谦抑之间难以找到最佳平衡点，影响了其作为客观诉讼前置程序的独立价值与权威性。

　　（二）立法供给精细化不足与程序规则缺失

　　当前规范环境行政公益诉讼审前程序的核心依据，包括《行政诉讼法》原则性条款、两高司法解释及检察机关内部办案规则。这些规范在宏观层面搭建了框架，但在诸多操作性、细节性问题上存在空白或模糊地带。比如，对检察机关调查核实权的保障措施、不配合调查的法律责任规定薄弱；对检察建议的内容要素、说理标准、公开程序缺乏统一、细化的强制性规范；对依法履职的认定标准、考量因素、证明责任分配等关键问题，尚无明确的法律或司法解释予以界定。制度供给不足致使实践中不得不依赖地方探索、个案裁量甚至行政默契，必然带来标准不一、尺度各异的问题，严重损害了法律适用的统一性与可预期性，从根本上损害了审前程序的可诉性基础。

　　（三）环境专业技术壁垒与协同机制不足

　　环境案件的科学性、技术性极强，而检察机关的人员知识结构以法律为主，面对涉及大气、水、土壤、生物多样性等专业领域的复杂问题，天然存在知识壁垒。尽管近年来通过引进特邀检察官助理、建立专家咨询库等方式加以弥补，但常态化、机制化的专业技术支撑体系尚未完全建立。同时，检察权与行政权之间的信息共享、执法协作机制也不够畅通。行政机关掌握着大量的监管数据、监测报告和专业知识，若缺乏有效的协同平台与强制性的信息提供义务，检察机关的调查将事倍功半。这种专业能力与协同机制上的短板，使得检察机关在事实查明、证据固定、方案评估等关键环节心有余而力不足，直接影响其作出判断的精准性与权威性，进而削弱了整个程序的可信度与可接受性。

　　四 路径优化：构建以可诉性为核心的审前程序体系

　　所谓“可诉性”，其首先指向案件实体要素的完备性与清晰性，包括适格的诉讼主体、明确的行政违法行为、确凿的公益损害事实以及充分的法律授权。其次，其涵盖办案程序的严谨性与规范性，要求从线索发现、调查取证、制发检察建议到跟进审查的每一环节，都遵循法定标准，形成完整、合法的证据链与法律论证。最终，其体现为审前程序与诉讼程序在审查标准、证据要求与程序逻辑上的内在统一与顺畅衔接。一个具备高度可诉性的审前程序，其结论本身应具有强大的说服力和预决力。因而，须要从充分的调查取证、精准规范的检察建议和明确具体的履职标准三个方面对环境行政公益诉讼审前程序进行系统性优化和提升。

　　（一）建立刚柔并济的调查取证体系

　　首先，推动立法完善，增强调查权的刚性保障。目前检察公益诉讼立法工作正在如火如荼进行，建议在公益诉讼专门立法或相关法律修订中，明确赋予检察机关在符合法定条件时，比如证据可能灭失、事后难以取得，且情况紧急等情况下，可以采取证据保全等临时性强制措施的权力。同时，强化保障条款，明确规定行政机关、其他组织及个人无正当理由拒不配合调查的法律后果，比如由上级机关或监察机关对责任人给予处分等，并将配合情况纳入相关考核体系，形成强有效的威慑力。

　　其次，确立以诉讼标准引导诉前取证的原则。根据不同的生态环境资源要素和领域，制定详尽明晰的的环境行政公益诉讼调查取证工作指引，规范从线索研判到证据固定的全流程操作标准。强化检察人员的证据意识与庭审中心思维，确保在诉前阶段收集的证据，在形式、内容、关联性上均能达到或接近庭审的证明要求，实现诉前证据与诉讼证据的同标准管理，为程序顺畅衔接奠定坚实基础。

　　最后，强化科技赋能与专业支撑，突破专业技术知识桎梏。加强推广无人机航拍、卫星遥感、快速检测设备、大数据分析等现代科技手段在调查取证中的应用。建立健全覆盖各类型环境要素的检察技术专家库和稳定的专家辅助人制度，吸纳具备专业知识的“益心为公”志愿者，通过常态化的专家咨询、论证与培训，将外部专业智慧深度融入办案全过程。探索与生态环境、自然资源等行政部门以及科研院所建立起技术支持协作机制，实现取证资源充分共享与技术互助。

　　（二）推动检察建议的精准化与诉讼化转型

　　其一，提升检察建议的内容精准性。检察机关制发每一份检察建议都应做到事实描述清晰、法律依据准确、违法定性明确。核心是提出具体、可执行、可验证的整改要求。要求应聚焦于督促行政机关依法启动并完成某项法定的行政程序或作出某种类型的行政决定，例如“建议某某行政机关依法对某某公司的超标排放行为进行立案查处，并责令其限期治理，确保污染物排放符合国家或地方标准”。同时，应明确整改的预期目标或应达到的法律状态，为后续评估整改效果提供客观评价标准。

　　其二，加强检察建议的诉讼规范性。大力推广检察听证在制发重要检察建议前的适用。通过公开听证，搭建一个检察机关、被监督行政机关、相关利益方及特邀专家、公众代表共同参与的类法庭平台。在此过程中，检察机关展示证据、阐述观点，行政机关进行陈述与辩解，各方充分发表意见。这不仅增强了检察建议作出过程的民主性、公开性与科学性，而且能充分检验检察机关作为公益诉讼起诉人能否有效判断案件事实与法律争议焦点的能力，暴露案件办理过程中的潜在问题，使最终作出的建议更加严谨、扎实，更具可接受性。

　　其三，确保检察建议与诉讼请求的协同性。检察建议书所载明的监督诉求，必须与未来可能提起的行政诉讼的诉讼请求在核心内容上保持高度一致。案件承办人在撰写检察建议时，就应当预判如果行政机关拒不整改的对策，预想在诉讼环节提出何种诉讼请求更能保护社会公共利益，以此倒推，精心设计建议内容，确保其既能有效指导行政整改，又能无缝对接潜在诉讼，避免“建议一套、诉讼请求另一套”的脱节现象。

　　（三）确立类型化的履职审查标准与衔接机制

　　首先，确立以行为审查为主体，综合考量结果与客观可行性的复合审查标准。审查的首要焦点应是行政机关是否在法定期限内，针对检察建议指出的问题，穷尽了法律法规赋予其的、合理的监督管理手段，并遵循了正当程序进行整改。只要其行为步骤完整、措施合理、程序合法，即可初步认定其已履行程序性义务与必要的注意义务。同时，须要将公益保护结果作为重要的检验手段，当行政机关声称其已履职但环境损害仍在持续甚至扩大时，检察机关则需重点审查其履职行为是否具备实质有效性，是否存在手段明显不当、执行敷衍等情形。此外，必须建立对客观不能抗辩事由的严格审查规则，要求行政机关对此承担举证责任，并综合考量技术可行性、成本效益、社会影响等因素审慎认定，防止其成为逃避责任的借口。

　　其次，优化检察建议回复期的系统管理。在制度层面明确，检察建议规定的回复期限一般为两个月，特殊情况下为十五日回复，其主要功能在于督促行政机关作出正式回应、提交整改方案、报告阶段性进展。但是对于需要长期治理的复杂环境问题，应建立“分期整改、动态报告、持续跟踪”的跟进监督模式。检察机关在回复期满后，应重点评估行政机关的整改态度、方案的合理性与可行性、已采取措施的实质效果等，而非简单机械地以损害是否完全消除作为唯一决定因素。对于正在积极推进且有合理计划的案件，可灵活运用中止审查、延长审查期限等机制，给予必要的合理时间，准确把握提起诉讼的最佳时机，实现司法资源投入与公益保护效果的最大化。

　　最后，构建多元参与的整改效果评估机制。对于整改期满或进入跟进监督阶段的案件，为判断其整改效果是否达到要求，建议增加由人大代表、政协委员、相关领域专家、“益心为公”志愿者等组成的第三方评估小组共同评估整改成效，或委托专业机构进行鉴定评估，对整改效果进行客观、专业的评议。这既能提升评估结论的科学性与公信力，也能强化对检察权行使的外部监督，确保履职判断的公正与精准。

　　五 结语

　　审前程序作为环境行政公益诉讼案件办理的必经环节和主要方式，其在节省司法运行成本，提高办案效率以救济环境污染和生态破坏等方面展现出强大的生命力。而通过系统分析发现，当前制约审前程序功能充分发挥的深层症结，在于贯穿始终的“可诉性”不足问题，从调查取证的权能受限，到检察建议的效力模糊，再到履职判断的标准混乱，各个环节的失范共同导致了程序刚性不足、权威不高、衔接不畅的实践困局。

　　最高人民检察院党组鲜明提出，要以“可诉性”提升公益诉讼案件办理的精准性和规范性，为破解以上困局，必须采取全面提升“可诉性”为核心的审前程序系统性、结构化改良。在理念上，要坚持客观诉讼立场，在尊重行政权与捍卫公共利益之间寻求动态平衡；在制度上，要推动立法与规则的精细化，填补权责空白，统一审查尺度；在能力上，要强化科技支撑与专业协同，突破知识壁垒。具体的优化路径应当三维发力，一是通过赋权与强技，打造权责清晰、保障有力的调查取证体系；二是通过精准化与诉讼化改造，塑造说理充分、指向明确的检察建议新模式；三是通过确立主辅结合的复合审查标准与优化时限管理，构建清晰、合理、灵活的程序衔接转换机制。唯有如此，环境行政公益诉讼审前程序才能从根本上摆脱刚性不足的束缚，成为一种“刚柔并济”的现代化法律监督程序，从而在行政自律与司法监督之间形成督促与协同的平衡，为实现环境治理体系与治理能力现代化提供更为坚实有力的法治保障。

　　（作者简介：廖耀群，长沙市人民检察院副检察长、三级高级检察官；刘林玲，长沙市天心区人民检察院检察委员会专职委员、四级高级检察官；朱峻豪，长沙市天心区人民检察院第五检察部五级检察官助理。）