蒋云贵：乡村振兴背景下农村风险管控与积极社会救助制度创新

理论研究 | 2023-04-12 11:17:26

星辰在线 | 作者:蒋云贵编辑:王闻扬值班主任:汤佛值班编委:林展翅

　　乡村振兴的落脚点是“生活富裕”，随着我国取得脱贫攻坚战的全面胜利，农村返贫致困的因素主要为风险损害，对农村风险的事前管控不仅可以防止导致农村家庭贫困的风险发生，而且可以降减农村社会救助成本，因而，基于农村风险管控与农村贫困发生的因果效应，风险管控是农村积极社会救助题中应有之义。由于长期以来城乡发展的失衡，加之农业农村天然的弱质性，农民抗风险能力明显低于其他人群，从现实情况看，当前广大农村地区存在诸多的潜在风险，已成为农村致贫致困的主要因素，是乡村振兴战略实施和农民走向共同富裕进程中一道无法绕过的坎。党的二十大报告指出“突出保障和改善民生，……健全多层次社会保障体系”。在顶层政策和制度规划设计已经完备的背景下，构建适应农村社会经济结构的农村积极社会救助制度体系，为农村事前风险管控和事后社会救助提供法律制度供给，是乡村振兴战略实施中的一项重要任务。

　　一、文献综述

　　(一)农村风险管控相关研究

　　对农村致贫致困的风险管控研究文献不多，现有少量文献主要从三个方面探讨：

　　一是探讨老龄化背景下的农村养老风险及对策。潘剑锋等[1]认为在农村地区孝文化缺失、孝道观念淡化的现实背景下，回归传统、弘扬孝道是农村养老的现实选择。陆杰华等[2]指出政府应从顶层政策设计上重视农村老年人养老问题，实现城乡养老政策协同发展;此外还应实施国家整体性治理模式，多部门联动来应对老龄化社会风险。二是研究农村离婚风险及其对策。Hyman等[3]认为人口流动对农村夫妻关系存在着显著的消极影响，主要表现在夫妻之间的性别文化规范冲突导致夫妻冲突和沟通障碍逐渐增加。张欢[4]认为当前农村离婚现象的攀升，不仅是个体进行婚姻调适的表现，也是婚姻家庭责任伦理弱化的表现。李爱芹[5]指出青年农民工“临时夫妻”现象会衍生一系列社会风险，解决的关键在于解决青年农民工家庭离散化问题。三是农村返贫风险管控研究。吴国宝[6]主张通过开发式与保障式帮扶相结合，长期性的制度建设与短期性的应急帮扶相结合，政府主导、社会参与和发挥群众主体作用相结合以防范规模性返贫风险。

　　(二)农村积极社会救助相关研究

　　当前对积极社会救助研究的文献较为丰富，但针对农村救助问题的研究文献较少，主要包括如下方面：

　　一是对老年人救助研究。Davies[7]提出针对居家老人身体和疾病的具体状况，确保居家养老老年人得到良好照顾的对策建议。贾锋[8]在对失独家庭老年父母生活现状进行分析的基础上，建议由国务院先行制定《失独家庭社会救助条例》，待机会成熟，再由立法机关制定相关法律。二是对家庭暴力受害者的救助研究。王歆鹭[9]对家庭暴力现状进行了分析，提出完善我国对家庭暴力受害者进行救助的对策建议。三是对留守儿童救助研究。郭玲等[10]以农村留守儿童生活现状分析为基础，针对农村留守儿童的人权、教育、生活等方面问题，提出制定专门的农村留守儿童社会救助制度的思路。四是对农村贫困情形的社会救助研究。毕金平[11]主张从加快精准扶贫立法并协调社会救助立法、改革精准扶贫与社会救助的管理机制体制，达成精准扶贫与社会救助制度实施过程中的衔接与协调。张元洁[12]提出应树立正确的立法理念，精准确定农村贫困线划分标准和需要救助的贫困家庭和人群，采取合适的救助方式，确定救助主体、完善救助主体的法律责任。

　　总之，当前对于农村救助对象的相关研究，由经常性贫困人群向低收入家庭、意外致贫致困人群和其他脆弱性家庭和群体扩展的趋势。关于救助主体、救助方式的研究，则向多元化方向发展。另外，由于农村与城市社会和家庭结构的显著差异，有学者开始从事构建多层次社会救助体系的相关研究。

　　现有研究虽取得一定的成绩，但仍存在值得丰富和完善之处。一是对农村致贫致困风险管控研究未能系统化、流程化。二是未能将事前风险管控与事后社会救助结合研究，且对未纳入低保、特困供养的因风险致贫致困人群的救助缺乏相应研究。三是生产救助和非物质性救助研究较少，对农村社会救助制度的“积极性”研究不够。四是在立法原则、法律框架和体系研究方面，现有研究有待系统化，针对农村独特特征进行专门研究的文献不多。

　　二、农村风险及社会救助现状实证分析

　　为了解农村风险及社会救助现状，课题组于2022年6月深入湖南、四川、湖北、江苏、河南、广西、广东、河北、山东、辽宁、浙江、黑龙江、上海、云南、安徽、贵州、江西、吉林、山西等19个省(区、市)的农村以村民组为调查对象进行实地调查，一组一卷，由村民组长或者熟悉本村民组情况的村民填写问卷。本次共发放调查表1000份，回收932份，其中无效(错填、漏填等情形)58份，有效答卷874份。答卷选择当前农村常见的四种九类风险情形进行调查，即家庭财务风险，含经商(或创业)失败、农业生产风险、失业等三种情形;疾病与健康风险，主要指重大疾病情形;灾害、意外损害风险，主要有灾害、外来损害两种情形;老幼无人照护风险，含失独、父母离婚或死亡、家庭青壮年外出打工致留守老人和儿童无人照护等三种情形。另外，调查问卷最后一题为补充题：“您认为目前农村还存在哪些需要社会救助的风险情形?”

　　(一)家庭财务风险与社会救助现状

　　家庭财务风险的情形中，超过一半的村民组存在因经商(或创业)失败导致贫困的家庭，其中，有近三分之一的村民组中的此类致贫家庭获得了社会救助，超过三分之二的村民组中此类家庭没有获得或只是部分获得社会救助。农业生产风险致贫是指由于各种内外因素，如旱涝等自然因素、农业生产技术落后等农民自身因素的影响，导致农民从事农、林、牧、渔等种养产业歉收，家庭没有收入而陷入贫困境地。从本次调研情况来看，有超过一半的村民组中存在此类致贫家庭，这些村民组需要救助的家庭中，只有约五分之二村民组中的此类家庭获得社会救助，另五分之三村民组中的此类家庭没有或者只有部分获得社会救助。由于农业收益率不高，一部分农民家庭主要依靠青壮年劳动力进城务工赚取收入满足家庭支出的需要，一旦这些青壮年劳动力失业，农民家庭没有了收入，很快陷入家庭财务困境。本次调查数据显示，将近三分之二的村民组中存在因青壮年劳动力失业而致贫的家庭，其中，仅有三分之一左右的村民组中此类家庭能获得社会救助。具体数据见表1。

　　除上述三种风险情形外，部分调查对象分别补充填写了“低收入高支出”“就业难”“失去耕地”“高额彩礼、聘礼致贫”等情形。这几种情形虽没有具体的统计数据资料，但至少包含两个信息，一是农村地区确实存在这几种风险情形，二是这几种风险发生后没有全部获得社会救助。

　　(二)疾病、健康风险与社会救助现状

　　对于疾病、健康风险，本次调查仅选取因农民家庭成员重大疾病致贫的情形，在所调查的村民组中，这种风险情形不容乐观，调查结果显示，只有五分之一左右的村民组中没有这种情形。在高达五分之四左右的村民组中，不同程度地存在因农民家庭成员重大疾病致贫的风险情形，其中，又只有不到一半的村民组中此种因病致贫家庭获得救助，具体统计数据见表2。

　　由于调查问卷没有设计健康风险相关问题，调查对象分别补充了几类健康风险：“身体残疾”“心理和精神问题”“老人失去生活自理能力”。这几种情形不仅属于致贫的原因，更主要的是这部分特殊群体正常生活问题，为保证他们的正常生活，除给予能保证他们基本生活的物质救助之外，还需要提供相应的照护、心理辅导和精神康复服务等非物质救助。

　　(三)灾害、意外损害风险与社会救助现状

　　随着人类活动的日益频繁，地球生态破坏日趋严重，近年来各种突发系统性灾害事件如地震、泥石流、山洪、旱涝、海啸等处于高频率发生状态，灾害一旦发生，家财损毁，甚至人命损失，由此导致很多受灾家庭陷入贫困状态。本次调查的874个村民组中，有超过一半的村民组存在因灾害致贫的家庭，而且，这些村民组中，仅有不到一半的村民组中因灾致贫家庭获得社会救助，另外超过一半的村民组中因灾致贫家庭只是部分获得甚至没有获得社会救助。至于外来侵害，不仅包括被盗、被抢、被骗等情形，还包括被人投毒、纵火、毁坏财物等情形，由于这些情形多为刑事案件，通过刑事附带民事诉讼不能获得充分赔偿，甚至因罪犯没有财产而无法获得赔偿，因而导致贫困。具体数据见表3。

　　除了灾害和外部侵害外，调查对象还补充了两个外部风险因素情形：“基层干部贪腐”和“疫情”。根据课题组成员走访结果，“基层干部贪腐”主要指少数乡村干部强制农民流转土地、贪污上级政府下拨的专项补助资金等行为。“疫情”对农民影响较大，如导致农副产品无法销售出去、青壮年劳动力无法出去打工等就是典型的风险因素。

　　(四)老幼无人照护风险与社会救助现状

　　关于老人、儿童无人照护的风险情形，主要设置了三种：失独致老年人无人照护、父母离婚或死亡导致儿童无人照护、青壮年家庭成员外出打工致留守老人和儿童无人照护。调查结果显示，有将近三分之二的村民组中存在失独致老年人无人照护的情形，在这近三分之二的村民组中，又有近一半的村民组中此种家庭没有或者只是部分获得救助。有超过一半的村民组中存在父母离婚或死亡导致儿童无人照护，其中，又只有不到一半的村民组中此类情形获得救助。有近四分之三的村民组中存在青壮年家庭成员外出打工致留守老人和儿童无人照护的风险情形，其中只有不到一半的村民组中此种情形能完全获得社会救助，另外超过一半的村民组中此种情形无法或只能部分获得救助。具体统计数据见表4。

　　除上述调查问卷设定的三种导致老幼无人照护风险因素之外，部分调查对象提出了两种其他风险因素情形：“家庭成员犯罪服刑”和“子女拒绝赡养老人”。作为主要劳动力的家庭成员犯罪服刑，导致家庭没有或者家庭收入急剧下降，根本无法维持正常的基本生活。子女拒绝赡养老人可能有多种原因，可能是子女经济拮据而没有赡养父母的能力，也可能因为家庭矛盾造成的，不管什么原因，现实情况是这两种家庭中的老人和儿童都需要维持基本生活的物质救助，相当一部分还需要老幼生活照护服务、法律援助服务和斡旋调解服务等非物质性救助服务。

　　除了对上述四种问卷设置的风险情形进行补充外，部分调查对象还提出了其他一些超出问卷设置风险因素的情形，通过课题组调查统计分析，将其归为家庭婚姻失范风险、文化教育风险和其他风险情形。家庭婚姻失范风险主要包括网络赌博、吸毒、家庭暴力三种风险因素;文化教育风险主要包括法律知识欠缺、教育落后、精神文化匮乏等三种风险因素，另外，还有刑满释放人员就业与生活保障和农村危房两种无法归类的风险因素。具体见表5所示。

　　三、农村风险管控机制构建

　　农村风险具有复杂性、多样性和不确定性，且大多属于系统性风险，[13]如农民个人、家庭和农村社会难以获取有效的风险管理工具和对策，会导致其贫困进一步加深，[14]因而建立农村风险管控机制尤为重要。

　　(一)农村风险信息收集

　　风险因素信息收集是农村风险管控的必要程序，主要通过风险信息的收集、整理、统计、分析和描绘，筛选能够反映农村风险敏感性指标的现实风险因素信息，并与农民家庭基本生活需要的衡量标准进行比较分析，找出产生偏差的深层次原因，提出现实存在的问题，剖析主要的风险因素，最终确定可能存在的全部风险，并对其归类梳理和统计。收集内外风险因素信息时，必须运用有效的风险因素辨识方法，如风险树模型、幕景分析法、SWOT分析法、行为分析法等方法对风险信息源进行耐心筛选，以保证信息获取的信度和效度。

　　为确保农村风险因素信息获取的信度和效度，需要充分利用现代信息获取和挖掘技术获取第一手数据资料，“互联网+”农村风险信息管理系统当属最佳选择。 “互联网+”农村风险信息管理系统主要由农村风险管理APP、互联网介质、农村风险信息数据库模块、农村风险要素分析模块和农村风险处理模块组成。如图1所示：

　　农村风险管理APP是一个负责农村风险信息采集与捕捉的开源软件，主要满足本县域农村村民安装注册与操作使用，农村村民在注册时被要求登记他的真实姓名、身份证号码、手机号码、所在的乡镇名称、建制村名称及村民组等相关信息。村民只要遭遇到风险，即可操作智能手机登录进入农村风险管理APP界面，从农村风险操作界面选择其遭遇的风险并点开对应键面，待显示这种风险的因素信息操作界面后，从中选择相应的风险因素信息键面并点击确认后，农村村民遭遇的风险及其因素信息即通过互联网传输至“互联网+”农村风险信息管理系统数据库模块储存。

　　村民输入的风险及其因素信息在系统的数据库模块去重去噪音后随即输送至农村风险信息分析模块，风险信息分析模块具有风险评估、风险区间划分和风险性质甄别功能。风险评估主要通过以历史数据统计方法来评估某项农村风险发生概率;风险区间划分主要是以某项农村风险的历史数据为依据，采取定性分析和定量分析相结合的方法，将该项风险发生概率划分为低度风险区间、灰色区间和高度风险区间;风险性质甄别主要在于辨识该项农村风险属系统性风险还是非系统性风险。

　　风险分析完成后，风险分析模块会将风险分析的相关数据信息传输至风险处理模块。风险处理模块主要根据风险分析的相关数据信息执行风险决策和处理功能，对于处于低度风险区间，且属非系统性风险的情形，建议采用个体处理方法即可，而对于系统性风险和处于灰色区间及高度风险区间的风险，建议采用多主体协同联动的防控和处理对策。

　　(二)农村风险管控对策

　　对农村风险的管控应根据风险发生的概率、风险的价值、风险的性质和风险的种类决定管控对策，非系统性风险即村民遭遇的个体风险，多采个别帮扶的方式，一般即可管控;社会层面的系统性风险，由于其发生概率高、价值大、覆盖面广，须从农村社会整体角度做好风险决策，采取有效的管控对策。

　　1. 农村家庭财务风险管控对策

　　首先，要优化县域投资环境，通过优惠的投资政策吸引城市工商资本投资于农业产业和农产品加工业;要引导农村村民充分利用其房屋、土地、水域等资源开拓具有民间特色的休闲旅游，农业生产亲子体验旅游和康养旅游等乡村特色休闲旅游业等。通过这些途径，为经商(或创业)失败、失去耕地、难以就业和就业后失业的农村村民创造就业或创业机会，提高农村居民的生活水平。[15]其次，要充分发挥农业技术推广站、农机站、畜牧兽医站等公共资源的作用，激活这些公共资源的公共服务功能，为农民开展农业技术培训和服务;要大力兴修水利，发挥水库、电排、水渠等水利基础设施的正常排水给水功能，确保遇到旱涝灾害时能进行农业生产自救;要主导引进头部电商入驻农村，或者扶持、发展本土电商，确保农产品物流和销售渠道畅通，以防止农产品滞销的情形出现;要引导农民为种养业投保农业保险，在农民因缺少资金投保时，要引导社会慈善资金为农民垫付或代付保险费用投保。通过这些资源的联动效应，以管控农业生产风险。最后，要制定乡规民约，引导农村居民革除高额彩礼、聘礼，讲排场大办特办红白喜事等奢侈浪费的陋习，必要时采取激励或奖励措施加以引导，防止系统性的农村家庭高额支出带来的家庭财务风险。

　　2.疾病、健康风险管控对策

　　首先，要大力吸引社会慈善资金加入医保基金，以提高农村居民医疗住院费的报销比例;要引导农村居民选择购买惠民保或者爱民保等补充医疗保险产品，对于交不起保险费的贫困家庭，要引导社会慈善资金为农民代付保险费用。其次，要在乡镇卫生院设立心理咨询与精神康复门诊，积极吸引、激励城市心理咨询工作者对口驻村或驻乡支援，为农村村民提供心理咨询服务。最后，要积极引导和鼓励城镇医疗资源定期下乡，为农村村民提供自我保护、身体保健、康复训练等方面的宣传和培训服务，特别是要加强对中小学生安全教育，包括防交通事故、防火灾事故和防溺水等方面的教育;要引导农村村民养成良好的生活习惯，减少因意外事件和不良生活习惯造成的身体残疾、糖尿病、老年中风偏瘫等丧失生活能力的情形。

　　3.灾害、外来损害风险管控对策

　　首先，要加强对农民自建房屋的建设过程和质量监督，确保房屋建设质量，保证房屋具备基本的防雷、防震和防风暴等抗御自然灾害的功能，减少自然灾害带来的房屋损毁、家庭财产和家庭成员人身损害;要引导保险企业面向农村村民开设具有农村特色的人身意外伤害保险、家庭财产保险，鼓励和引导农村村民投保，对于交不起保险费的贫困家庭，要引导社会慈善资金为农民代付保险费用。其次，要充分发挥县乡两级政府国家机器的社会控制功能，以预防农村村民外来损害风险。乡镇政府要引导村级两委组织村民自愿联防队，加强对本村域内盗窃、抢夺、抢劫、伤害等暴力犯罪案件多发地段的巡逻，要联合设在乡镇区域的公安派出所组织村民进行社会治安宣传与教育，对村民如何辨识、防控农村违法犯罪行为以及如何报案进行培训;乡镇司法所要优化村民纠纷调解制度，做到及时、准确地调处、化解纠纷;县域教育行政部门要联合公安部门至少一年一次对农村村民及在校学生做好防拐、防骗、防交通事故、防火、防溺水的宣传教育;农村电力部门要加强农村电线乱接现象的检查工作，不仅要预防农村触电事故发生，还要充分保证农村村民生活用电，以免影响村民的正常生产和生活。县域政府要借鉴现有的城市养狗管理方面的法规或规章，制定县域农村养狗管理的规范性文件，并由公安部门严格执行，确保农村村民的人身安全。县域政府卫生部门要整合、优化和合理配置医疗卫生资源，特别是急救资源，做到急病能得到及时救治，以免造成伤残和死亡事故的发生。

　　4.老幼无人照护的风险管控对策

　　首先县域政府要在国家和省级政府激励生育的基础上制定具有各县域特色的生育激励或奖励制度，鼓励农村育龄妇女生育2至3孩;要加强农村普法工作，特别加强对农村青壮年的法制教育，预防农村违法犯罪行为的发生，预防子女拒绝赡养老人的现象发生，同时也可以预防农村家庭网络赌博、吸毒、家庭暴力等家庭婚姻失范的风险。其次，要发挥县域民政、妇联、司法等政府部门设在乡镇的基层组织或专员的积极作用，把防控和化解农民家庭婚姻纠纷作为一项常规工作来抓，要联络村级两委干部、农村新“乡贤乡绅”等主体积极参与[16]。要跟踪关注农村村民的家庭婚姻纠纷，建立并实施村民家庭婚姻纠纷即时斡旋与调解制度，预防正在抚养未成年子女的年轻村民夫妻草率离婚，在家庭婚姻纠纷的有效外来干预越来越弱的背景下，村民家庭婚姻纠纷即时斡旋与调解制度能发挥较好的干预和预防效用。要合理配置就业、创业资源，帮扶、鼓励农村需要养老育幼的青壮年劳动力就近就业和创业，预防留守老人和儿童无人照护的风险情形发生。

　　5.调查对象补充的其他风险管控对策

　　首先，县域教育行政部门要争取公共资源和社会资源，优化学校教育教学软硬件建设，特别是师资队伍建设，要根据失学适龄儿童信息，会同农村义务教育学校做好失学儿童的入学工作，保证应读尽读。其次，县域文化部门要创新具有县域农村特色的文艺活动和文娱节目，要合理配置文化娱乐基础设施建设资源，加强农村文娱基础设施建设，满足农村村民业余文化生活需要，要加强对抵御低级趣味文娱活动和娱乐节目的宣传，培养农村村民自觉抵御低级趣味的能力。再次，县域人力资源和社会保障部门要积极参与解决刑满释放人员就业和生活保障问题，争取让他们早日回归社会。最后，对于农村危房问题，要严格按照《乡村建设行动实施方案》的要求，对农村村民自建房屋实行普查，对于符合危房标准的，一律立即实施改造，避免因危房带来农村村民人身财产安全损害的风险。

　　四、农村积极社会救助制度创新

　　事前的农村风险管控并不能完全避免农村风险损失的发生，作为一种事后救济方式的农村积极社会救助，才是保障农村村民及其家庭正常生活的必要前提[17]。相比于消极救助，积极救助更加注重开发和培养被救助对象的潜能,帮助受助者尽快恢复和提升就业的能力和动机，从根本上消除贫困[18]。由于农村风险及其价值损失的复杂性、多样性、泛在性和不确定性，必须创新农村社会救助制度。当前我国社会救助现有法律制度已经初具雏形，但在农村贫困救助和急难救助体系中，还存在一些缺失和短板，需要通过制度创新来完善和补齐。

　　(一)完善农村贫困救助体系

　　当前的贫困救助制度主要包括基本生活救助和专项救助，基本生活救助设定了农村特困人员供养和农村最低生活保障两类;专项救助主要设定了医疗救助、教育救助、住房救助和就业救助四种。

　　1. 农村基本生活救助制度的不足与完善

　　当前农村基本生活救助制度中的农村特困人员供养和农村最低生活保障均存在不足或者不合理之处，需要根据农村实际情况进行完善。

　　当前农村特困人员供养主要针对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人。其中，至少存在下列三个问题：其一，对18周岁-60周岁的成年残疾人，其扶养、照护义务基本由其父母、子女或兄弟姐妹等近亲属承担，这极大地加重了亲属的负担，而当前的残疾人保障法并未能完全解决这些问题。其二，年满16周岁未满18周岁的未成年人孤儿，心智尚未成熟，有的还在义务教育阶段就读，即使已完成义务教育，大多也未具备独立生活能力;年满18周岁仍然在高中阶段教育(含中等职业教育)、普通高等教育阶段就读的孤儿，虽可校外兼职，但远不足以维持自身生活和完成学业所需。因此，不能将他们排斥在救助对象范围之外。其三，当前对于未成年孤儿，主要采集中供养方式;对于孤寡老年人，则根据其本人意愿采集中供养和分散供养相结合的方式(根据课题组对湖南某镇的走访，该镇的孤寡老人绝大部分不愿到敬老院集中供养，而是选择居住在自己家里)。当前的供养模式，均不能让未成年孤儿和孤寡老人生活在具有家庭温暖的环境中。

　　针对这些问题，对于农村特困人员供养，首先要将农村18-60周岁的残疾人单列为贫困救助的一种独立救助类型，即“农村残疾人救助”，给予相应的就业救助、康复救助、心理辅导和基本生活保障，对于无法康复的完全丧失劳动能力的重残人员，还给予保姆津贴、残疾照顾津贴、活动津贴，或者由县域康复医院或专门的集中供养机构接受集中供养。当前世界上大多数国家都将残疾人救助作为一种国家义务和公民基本权利纳入社会救助范畴，确保残疾人生活质量，避免因家有残疾人导致家庭陷入贫困状态。其次，将孤儿供养年龄提高至18周岁，并将年满18周岁还处于高中阶段教育(含中等职业教育)、普通高等教育阶段就读的孤儿，纳入继续供养的范围，保证其能顺利完成学业。最后，大力鼓励农村志愿者家庭就近接受孤儿、孤寡老人和孤寡残疾人共同生活，社会保障部门向其支付基本生活费用，并由乡镇政府和村级两委对其进行监督，确保孤儿、孤寡老人和孤寡残疾人不仅生活得到保障，而且能够感受家庭温暖。事实上，根据课题组走访，现在农村有很多孤寡老人和孤寡残疾人经常被邻居接受到家里吃饭，或者由邻居轮流送饭。

　　当前农村最低生活保障主要针对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，而且其家庭财产状况明显劣于一般家庭财产状况，甚至无法满足基本生活的农村家庭，补助费用仅在于满足家庭成员的基本生活费用。这至少存在下列几个方面不足：其一，农村最低生活保障费用没有包含家庭基本生活所必备的非一次性消耗品，如家具、家庭必备设备、季节性衣被等;也没有考虑家庭成员生育、丧葬等偶发情形，以及遇到家庭财务危急情况，如疫情、农作物歉收等风险发生时的情形，这些情形一旦发生，作为最低生活保障家庭就会出现家庭生活难以为继的后果。其二，对于共同生活的家庭成员人均收入低于当地低收入标准，家庭财产状况没有达到一般家庭生活标准，没有纳入最低生活保障和特困供养的低收入农村家庭，以及由于家庭成员出现重大疾病、子女就学、突发事件等原因，导致家庭财力支出远远超出承受能力而造成的绝对生活贫困，却没有纳入最低生活保障、特困供养和低收入家庭救助范围的支出型农村贫困家庭，尚无救助措施。其三，当前农村最低保障没有考虑到抚养未成年子女家庭支出比一般家庭的财务支出要高很多，更没有考虑单亲家庭中由于父或母要照顾未成年子女，无法在完成农业生产任务后再谋取其他家庭收入，而一律适用统一救助标准。导致这部分家庭即使享受了最低生活保障救助，却仍然会面临家庭财务困境。

　　针对当前农村最低生活保障制度的不足，首先，对于农村最低生活保障家庭给予经常性基本生活补助支持外，还应给予非一次性消耗用具如家具、家庭取暖降温设备、家庭季节性衣被等生活必需品的单项补助，以及农村家庭遇到财务危急情况时的一次性现金救助。其次，将共同生活的家庭成员人均收入低于当地低收入标准，家庭财产状况没有达到一般家庭生活标准，而没有纳入最低生活保障和特困供养的低收入农村家庭，以及由于家庭成员出现重大疾病、子女就学、突发事件等原因，导致家庭财力支出远远超出承受能力而造成的绝对生活贫困，而没有纳入最低生活保障、特困供养和低收入家庭救助范围的农村支出型贫困家庭，分别单列为“低收入家庭生活救助”和“支出型贫困家庭救助”，具体补助标准可授权县级人民政府制定。最后，对于享受最低生活保障的农村抚养未成年子女家庭和单亲家庭，分别给予未成年子女补充津贴和单亲家庭未成年子女补充津贴，该项津贴按照未成年子女人数补助，单亲家庭未成年子女补充津贴标准要高于一般家庭未成年子女补充津贴标准。

　　2.农村专项救助制度的缺失与重构

　　现有农村专项救助制度主要包括医疗救助、教育救助、住房救助和就业救助，这几种专项救助在维持农村村民正常生活方面发挥了很大的作用，但仍然存在诸多不尽如人意之处。

　　其一，这些救助措施仅适用于最低生活保障家庭和特困供养人员，很少覆盖农村较多的低收入家庭和支出型贫困家庭。其二，对于住房救助，现有制度仅有对城市住房救助的细则性规定，对于农村住房救助，除了危房改造规定外，暂无相关法律制度可依[19]。其三，对于最低生活保障家庭、特困供养人员、低收入家庭和支出型贫困家庭的家庭成员，由于生活贫困，依靠社会救助维持正常生活，难免出现心理上的自卑、自暴、自弃心理，甚至出现精神抑郁的症状，现有社会救助，对于这种情形，并未设置心理辅导、心理咨询等非物质性救助方式。其四，由于农业生产率效益低下，农村大量青壮年劳动力进城务工赚钱维持家庭生活，农村留守老人和留守儿童成为一种普遍现象，这部分家庭多数不属于最低生活保障家庭、特困供养人员、低收入家庭和支出型贫困家庭范围，很多留守老人和儿童生活处于无人照护状态，导致近年来一些生活自理能力缺乏的留守老人死亡、留守儿童受到伤害等风险损失发生等。当前社会救助制度并未将这部分人群的照护纳入社会救助的范围。其五，对于农村贫困家庭，仅给予生活救助，没有考虑农业生产的家庭联产承包责任制特征，尚无对贫困家庭生产救助的制度设计。

　　针对农村专项救助制度的这些缺失，首先，现有的专项社会救助制度应推广适用于农村全部最低生活保障家庭、特困供养人员、低收入家庭和支出型贫困家庭及其成员。其次，对于农村村民的住房救助，应结合现有的农村危房改造制度和乡村建设行动实施方案，解决农村享受农村基本生活救助的村民无房、危房改造或重建问题，同时，对享受农村基本生活救助的村民家庭设置水电费补助、房屋养护费补助等经常性救助，并在社会救助法律法规中明确规定相关标准、资金来源和申请程序等内容，以便于实施。第三，在乡镇卫生院或者卫生服务中心设置心理咨询门诊，为农村享受最低生活保障家庭、特困供养、低收入和支出型贫困救助的家庭成员免费提供心理辅导或心理咨询，对于情况特殊的人员，提供上门免费心理辅导服务。第四，对于缺乏生活自理能力的农村留守老人和留守儿童，鼓励农村志愿者或者邻居提供白天陪伴或照护服务，可以乡镇为单位，建立时间银行，将每位自愿照护或陪伴留守老人和留守儿童的人员每天的陪伴或照护服务时间存入时间银行，待这些志愿者缺乏生活自理能力时，由时间银行派出志愿者陪伴或照护这些缺乏生活自理能力的志愿者，实质上，这是一种村民之间相互照护的互助制度，也是整个社会救助体系的重要组成部分，应归入社会救助体系当中。[20]随着老龄社会的到来，时间银行制度大有用武之地。第五，设置农业生产救助项目，包括为贫困家庭提供的农业生产资金、资料救助和生产技术救助，生产技术救助应由乡镇农技站执行，要明确农技站及其技术人员的救助职责。

　　(二)补齐农村急难救助短板

　　现行的社会救助制度设置了灾害救助和急难救助两种救助类型，在长期的抗灾救灾与灾害作斗争的过程中，我国积累了相当丰富的经验，相关救助体系和制度颇为成熟。而临时救助体系主要设置了对意外致贫家庭的救助、流浪乞讨人员救助和疾病应急救助，临时救助这一块尚存在一些短板，需要补齐。

　　其一，临时救助中的疾病应急救助，将救助对象限于“公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行公务时发现的突发急病人员”，对其他需要急救但身份不明或者无力支付费用的急危重伤病患者不能适用，未能体现这种社会救助措施的积极性;而且，社会救助机构未能与疾病急救机构建立协调机制，难以避免医疗急救机构拒绝抢救的情形。其二，农村虽然法律纠纷较之城市较少，但随着近年来乡村振兴战略的开始实施，农村经济活动开始预热并日益活跃，且农村村民的法律意识和法律理念越来越强，随之而来的经济纠纷和其他法律纠纷越来越倾向于通过司法或仲裁方式解决;另一方面，一部分村民，特别是农村贫困人员，在自己权益遭到侵害时，由于不懂法，没有选择法律途径维护自己权益，而选择了忍气吞声。当前虽有法律援助制度，但由于法律援助资源绝大部分集中在城镇，对于农村村民家庭，特别是贫困家庭，几乎成了可望不可求的资源，无缘获取。当前的社会救助制度并未设置针对农村贫困人员的法律救助服务。其三，当前农村家庭纠纷频发，造成了离婚、拒绝赡养老人、离婚后老人和儿童无人照护的风险后果。现有的社会救助制度没有设置针对贫困家庭的婚姻家庭纠纷调解与斡旋服务救助。

　　针对上述短板，首先，要修订当前临时救助制度中关于疾病应急救助的相关规定，将救助对象扩展至所有需要急救但身份不明或者无力支付费用的急危重伤病患者，同时，规定建立社会救助机构与医疗急救机构的联动机制，如社会救助机构选定医疗急救机构，并签订疾病应急救助协议，确保需要救助的急危重伤病患者都能得到应急救助。其次，要在临时救助中设置专门针对农村贫困家庭和贫困人员的法律救助制度，规定县级司法行政部门、乡镇司法行政派出机构、县域律师事务所、法律服务所在农村法律救助中的义务，如律师和法律工作者无偿在农村轮流驻村提供法律咨询、接受农村贫困人员委托无偿代理其诉讼业务的法律救助义务，并将该义务的履行作为律师和法律工作者年度考核的一项必要指标。最后，充分发挥县域和乡镇共青团、妇联、司法行政机构及工作人员的作用，在临时救助制度中明确这些机构和人员在农村村民家庭纠纷调解与斡旋中的义务，如采取分片包干、巡回驻村的方式，与村级两委干部联动进行村民家庭纠纷的斡旋与调解，化解村民家庭尤其是贫困家庭的婚姻家庭纠纷，以免离婚、拒绝赡养老人、离婚后老人和儿童无人照护的风险后果发生。

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