理论研究|实施“党建聚合力”工程 完善“街道吹哨、部门报到”工作机制研究

　　原标题：【决策研究】实施“党建聚合力”工程 完善“街道吹哨、部门报到”工作机制研究

　　长沙市第十四次党代会明确提出，要推动“党建聚合力”工程走深走实，形成以高质量党建引领基层治理现代化的新格局，并强调要“不断完善‘吹哨报到’机制”。近年来特别是2021年以来，长沙学习借鉴北京经验，围绕建立“街道吹哨、部门报到”工作机制进行了积极探索。课题组对此认真开展调研，形成调研报告。

　　北京市“街乡吹哨、部门报到”主要做法

　　2017年上半年，北京市平谷区金海湖镇为根治金矿盗采多年屡禁不止难题，探索了乡镇发现盗采线索及时上报，各相关执法部门30分钟内赶到现场综合执法的机制。北京市委把这一探索总结提升为党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革，从2018年初开始，在全市16个区331个街乡中，选取169个街乡试点推广，以“报到”引领各部门响应、解决群众问题。

　　明责赋权优化职能，增强街乡“吹哨”能力。一是为街乡明责，使其“吹哨”有据。全面取消街道招商引资、协税护税等职能。制定街道职责清单，明确党群工作、平安建设、城市管理、社区建设、民生保障、综合保障等6大板块111项职责，其中，街道作为主体承担的占24%，其他均为协助、参与，使街道集中精力抓党建、抓治理、抓服务。二是给街乡赋权，使其“吹哨”管用。为确保各有关部门闻哨而动，重点落实街乡对辖区需多部门协同解决的综合性事项的协调权和督办权、对有关职能部门派出机构负责人任免调整奖惩的建议权。三是优化街乡内设机构使其“吹哨”有力。街乡按照“6办+1委+1队+3中心”模式设置机构（见图1），变向上对口为向下对应，机构数量减少一半以上，职能更优化，运行更高效。

（图1 “6办+1委+1队+3中心”模式设置机构。）

　　建立综合执法平台，推动执法部门到街乡“报到”。为解决基层执法力量分散、难以“握指成拳”等问题，北京市推广“1+5+N”模式，在街乡建立实体化综合执法中心（见图2），以街乡城管执法队为主体，公安、消防、交通、工商、食药等5个部门分别派驻1-2人，房管、规划国土、园林、文化等多个部门明确专人，随叫随到。实体化综合执法中心的人员、责任、办公场地相对固定，便于协同行动。

（图2 实体化综合执法中心示意图。）

　　引导街乡干部深入一线，构建“吹哨报到”快速响应机制。一是推行街巷长制度。街巷长全面负责街巷环境整治提升、文明创建等工作。街长由街道处级干部兼任，巷长由街道科级干部和站所负责人兼任，除完成机关本职工作外，拿出足够时间深入一线。街巷长姓名、职责、联系方式等向社会公布。建立日巡、周查、月评制度，督促街巷长及时发现解决违法建设、违规经营、堆物堆料、乱停车等问题。二是建立专职社区专员制度。社区专员承担社区建设指导工作，具体负责沟通协调、组织发动、检查督促，帮助社区协调解决困难和问题。社区专员主要从街道优秀正科级实职干部中选派，编制在街道、岗位在社区。三是健全民事办理制度。对在一线发现和群众反映的问题，分级分类办理，街乡层面能解决的现场解决，不能现场解决的上报区级指挥管理系统，确定责任部门，限时办结。

　　拓宽“吹哨报到”参与范围，调动驻区单位和社会力量共建共治。一是搭建共建平台。建立区、街乡、社区三级党建协调委员会，吸纳区域内有代表性的机关企事业单位、新型经济和社会组织党组织负责人参加，定期研究解决共同关心的重要事项。二是创新共建方式。建立资源、需求、项目“三个清单”，实行属地和驻区单位双向需求征集、双向提供服务、双向沟通协调、双向评价通报“四个双向”机制，企事业单位主动打开“院门”参与治理。三是用好新兴领域治理资源。通过政府购买服务、公益服务品牌创建等方式，发挥新兴经济组织和社会组织在基层治理中的作用。

　　推动“吹哨报到”向社区延伸，激活基层治理“神经末梢”。一是做实做优社区。开展社区减负行动，依法取消市直部门下派社区的工作事项150项、评比达标和示范创建项目31项，需社区开具的证明由15项减为5项，使社区能够集中精力搞服务。二是提高社区服务水平。推广“离案式”、走动式工作法，社区工作者年入户率不低于90%，为街乡“吹哨”提供需求信息和问题线索。推进社区服务站改革，将政务服务、市场服务、社会服务集中到服务站，一窗受理、集中办理。实施社区精细化治理计划，加强网格服务承载，把“报到”单位等各方面的服务资源集聚起来，对接和提供给千家万户。三是发动社区群众自我管理自我服务。健全党组织领导的居民自治机制，通过议事厅、恳谈会、理事会等听民声汇民意集民智，拓宽群众参与渠道。培育志愿服务品牌，涌现出“朝阳群众”“西城大妈”“石景山老街坊”等一批影响力大的群众组织。

　　长沙市“街道吹哨、部门报到”现状分析和存在的问题

　　长沙市探索“街道吹哨、部门报到”可分为两个阶段：以2019年开福区开始探索为起点，2020年8月市委办公厅印发《关于推行党建引领“街道吹哨、部门报到”工作的实施方案(试行)》(长发〔2020〕19号)为标志，主要为前期试点探索阶段;2021年4月市委办公厅印发《关于深入实施“党建聚合力“工程，以高质量党建引领高质量发展的意见(试行)》(长发〔2021〕15号)，“街道吹哨、部门报到”作为“党建聚合力”工程重要组成部分，在全市全面铺开阶段。主要做法是：

　　关口前移，广辟“哨源”。一是下沉力量访民情。推行社区“全岗通”“全科社工”工作制度，通过设置综合服务窗口和实行轮班制，释放社区工作力量下沉到一线，主动上门入户。组织基层力量加强入户走访，量化入户考核指标，面对面、零距离问需于民。二是多元参与察民意。完善基层治理服务组织架构，依托全市已建立的2951个小区党组织、1932个邻里中心和578个零距离服务点，充分发挥小区党组织引领作用，统筹小区居民、物业等多元治理力量，建立联席会议、居民议事等制度，常态化收集民生诉求。三是扩大渠道听民声。依托12345市民服务热线、群众来信来访、新闻媒体等渠道，多途径收集群众诉求。建立群众诉求筛选机制，对收集的诉求科学分类，梳理民生诉求清单，为基层吹好哨、吹准哨提供指南。自启动“吹哨报到”机制以来，全市共收集大大小小的民生问题及建议23.34万余条。

　　赋能基层，敏捷“应哨”。区县(市)职能部门主要负责同志为本部门“总应哨人”，将发改、教育、民政、人社、住建、公安、自然资源、生态环境、交通运输、卫健、应急管理、市场监管、城管、市政、园林、环卫等重点民生部门工作人员分片联系到各街道，确定为“应哨人”。社区掌握群众诉求后，能解决的迅速解决，力争大部分问题诉求在社区解决;对超出社区职权、需街道支持解决的问题，由社区向街道联点班子成员或中层干部、相关办公室(中心、队)吹“日常哨”;对街道社区不能解决、属于区县(市)职能部门职责范围内的应急处置方面的问题，由街道社区向区县(市)职能部门吹“应急哨”;属于重难点问题或多部门协同处置的问题，由街道深入研究后，向相关区县(市)职能部门吹“攻坚哨”（见图3）。

（图3 区县（市）职能部门“应哨"流程图）

　　健全考核，优化“评哨”。将“街道吹哨、部门报到”工作纳入区县(市)对职能部门的绩效考核和各级党组织书记抓基层党建工作述职评议考核的重要内容，以严考实评推动形成主动“应哨”、积极“领哨”的氛围。如开福区芙蓉北路街道、通泰街街道积极探索“吹哨报到”机制，解决了一批基层治理难题，工作成效好、群众评价高，在绩效考核中分别给予加分。同时建立负面清单。针对“应急哨”，明确对部门不“报到”或“报到”不作为、互相推诿的行为，纳入负面清单，加强执纪问责，对贻误工作、造成不良后果的责任部门及其责任人严肃追责。

　　长沙市“街道吹哨、部门报到”工作虽然取得初步成效，但对比北京市做法，仍然是刚刚起步，一些问题和不足亟待解决：

　　顶层设计相对滞后，在推进力度上有差距。尽管长沙市的改革已经进行一段时间，但仍然存在重视程度不够的现象。从课题组收集的初步情况来看，虽然市里早在2020年就下了文，之后并未就此项工作进行集中部署和督查，也没有设立和明确统筹牵头“吹哨报到”工作的专门机构，一定程度上造成了资源共享不够、力量协调不够、工作推进不够的问题。

　　体制机制尚未健全，在创新落实上有差距。党建引领基层治理，根本在于构建简约高效的基层管理体制和共建共治机制，把街道社区党组织领导核心作用充分发挥出来，把各个方面的力量充分激发出来，不断增强整体效应，实现治理效能最大化。回顾长沙实践，除少数区县(市)主动进行探索外，其他区县(市)大多以落实市级方案为主。而市级现有方案对构建简约、高效的指挥管理架构，并无整体安排，仅规定了“吹哨人”“总吹哨人”和街道联系社区、职能部门联系街道，对解决“吹什么、怎么吹，谁来吹、谁来响，谁来接、接了办得好不好”等体制机制问题，缺乏因地制宜的首创精神和落实落细的具体举措，个别地方甚至存在“旧瓶装新酒”“换汤不换药”问题。

　　“哨件”甄别不够准确，在精准施策上有差距。从总量上看，实施“吹哨报到”一段时间，“哨件”不少，但没有构建起“北京式”的“哨源”研判机制，以至于把一些街道能够自己解决和工作职责范围内的问题笼统进行上报，出现“乱吹”现象，不仅增加部门工作量，更减低了吹哨报到施行的“含金量” 。同时，对“吹哨”是否能解决实际问题缺少评价标准，导致“哨声”的数量和质量不对称，上报的数据群众感受存在差距。

　　监督激励保障不够，在参与热情上有差距。课题组初步调研发现，在一些街道(社区)、职能部门，一些党员干部中出现了怕“吹哨”、不愿“吹哨”的情绪，怕麻烦、图方便，懈怠思想有所抬头。群众对“吹哨报到”有关程序和情况了解不多，很多群众还不知道这项工作，社会知晓度不高。

　　长沙市完善“街道吹哨、部门报到”工作机制的对策建议

　　在城市治理上坚持问题导向、目标导向和价值导向，紧紧围绕提升组织力、强化政治功能的主题主线，着眼把工作延伸到基层，不断完善“吹哨报到”制度。

　　贯穿“一条红线”，夯实工作基础。坚持“党建统领活的灵魂，一根红线贯穿始终”，把党的政治引领优势转化为治理优势。一是坚持党委总揽统筹。不断健全完善党委领导社会治理体制机制，坚持把基层治理纳入市域发展战略体系，以市委层面专题部署“吹哨报到”相关工作，区委书记会议定期就工作落实情况进行点评，进一步加强对工作情况的督查力度，以“钉钉子”“啄木鸟”精神推动工作落实。二是抓好顶层系统设计。坚持以系统融合思维推进社会基层治理，进一步强化“吹哨报到”工作的顶层设计、系统设计、制度设计。坚持将基层党建工程为核心、市区街乡三级纵向治理架构为关键、人民当家作主为最高标准的“党建统领+基层治理”治理理念融入到“吹哨报到”工作之中。三是加强党建与治理融合。深化市域社会治理现代化试点工作，把党建网格、自治单元、城市管理网格融合在一起，通过将“支部建在网格上”，强化党组织和党员在网格中的作用发挥。

　　覆盖“一张网格”，激发工作活力。坚持把街道网格作为基层治理的最小单元，科学整理分配基层治理力量，激发工作活力。一是建立市级统筹指挥机构。建议市委党建工作领导小组办公室(设市委办公厅)牵头，依托市城管局原有城市管理机制作为市级指挥室，以“12345政务热线”为指挥系统，统筹各方资源，做好系统设计，突出制度管理，实现部门联动。二是构建精准管理体系。形成以街道为主体、以网格为基本单元、以街巷长为统领的基层管理体系，将街巷长、“小巷管家”和网格员、协管员、社区工作者、志愿者、社区专员等基层力量统一纳入网格化体系“组团式”管理，统一调度使用。建立市级统筹、区级总体负责、街道集中管理使用的协管员管理体制机制，对各类协管员队伍进行规范管理，并下沉至街道社区统筹管理使用考核。三是推进执法权限力量下沉。建立市场监督、城市管理、自然资源等执法力量与乡镇(街道)执法队伍综合检查、联合执法配合机制。依法授予乡镇(街道)党(工)委对各执法队伍的考核权。加强对街道综合行政执法机构、执法人员的业务指导和培训，建立执法全过程记录、行政执法公示制度，严格确定行政执法责任和责任追究机制。

　　构建“一套机制”，强化工作保障。一是构建简约高效的基层工作机制。建立区级综合指挥平台，制定系统方案，明确“发现责任在属地、解决责任在部门、稳控责任在属地、服务责任在部门”的原则，建立推进“部门报到”的标准化和规范化。建立每月调度机制，对工作推进情况及遇到的重点、难点进行安排、研究、督促。建立常态汇报机制，对工作推进不力的要问责。建立宣传激励机制，推动具体工作逐步向政策文件、指标体系等长效机制转化。二是构建科学细致的考核评价机制。区委、区政府加强对职能部门落实“街乡吹哨、部门报到”工作情况的督查，并作为重要内容纳入绩效考核。街道定期组织驻区单位和居民代表对区级职能部门及其派出机构进行考核评价，定期通报排名靠后的街道和工作不力部门单位。建立由区县统一组织，以辖区居民满意为主、社区和职能部门评价为辅，监督检查和第三方评估相结合的街道工作考核评价机制。取消区政府职能部门对街乡的专项工作考评，区政府职能部门考核结果中，街乡话语权至少占至30%以上。积极运用大数据等方式开展第三方评估。三是构建完善有效的激励保障机制。年度财政预算中逐步强化街乡自主经费保障，灵活用于文体、教育、治安、精神文明、应急等事业发展。解决好基层一线任务重、人手少、权限不足等实际问题。加强街道社区干部队伍建设。从“吹哨报到”的关键岗位的街道事业编制人员中选拔街道领导干部，从优秀社区党组织书记中定向招录一定数量的公务员和事业编制人员。

　　连接“一片网络”，提高工作效率。加快智慧城市建设，坚持把大数据、人工智能与“吹哨报到”工作深度融合，以“智慧+”优化治理形态、提高治理效率，切实发挥科技支撑作用。以满足城市基层党建、智慧城市管理需求为导向，借助物联网、云计算、数据挖掘等新一代信息技术，建设“互联网+智慧城市”基层党建系统，搭建“街道吹哨、部门报到”云服务平台。推进城市管理网、社会服务管理网、社会治安网、城管综合执法网、应急指挥网等“多网”融合、一体化运行。建设智慧物业，推动“街巷吹哨、部门报到”工作的数据化、智能化和协调化，实现全过程标准化的流转、记录和考核。统筹城市管理数据资源和社会数据资源，整合12345政务热线、市政政风行风热线、政府热线、舆情监测系统、政府政务微博公众号、市长信箱、人民网地方领导留言板等，建立全市统一的群众诉求受理平台，实现事项咨询、建议、举报、投诉“一号通”。

　　（原载于湖南省人民政府发展研究中心月刊《研究与决策》2022年第1期 课题组组长：唐曙光;副组长：赵景利;成员：齐泊熊 黄志军 谷萍 林展翅 度新岗）