湘江理论·师大社科 | 环境行政执法与司法衔接中权力运行的优化

　　编者按：为深入学习贯彻习近平总书记关于哲学社会科学工作的重要论述，打造理论特色鲜明、湖湘特色突出、新媒体特色明显的网络理论宣传品牌，湖南省重点新闻网站星辰在线特色网络理论平台《湘江理论》特联合CSSCI来源期刊、全国中文核心期刊《湖南师范大学社会科学学报》推出《湘江理论·师大社科》专栏。希望通过权威期刊与重点网络理论平台的联合，刊发推荐一系列优秀的学术研究作品，推动优质哲学社会科学研究成果发出最响亮的声音。

　　作者简介

　　高利红

　　中南财经政法大学法学院教授、环境资源法研究所所长、双碳法治与经济研究院院长，兼任中南财经政法大学发展规划部部长、学科办主任，中央依法治国办公室国家法治人才库专家、中国环境资源法学研究会副会长、湖北省法学会环境资源法学研究会会长、湖北省首席法律咨询专家。同时为西班牙巴塞罗那自治大学动物法研究中心讲座教授。在《法商研究》《法律科学》《法学》等期刊发表论文80余篇，主要代表作有《动物的法律地位研究》(专著)、《环境民事侵权适用惩罚性赔偿原则之探究》《气候诉讼的权利基础》等。

　　国家社科基金重大项目首席专家、湖北省线上线下一流本科课程负责人，主持或参加国家社科基金重大、一般项目以及教育部、司法部、水利部等数十个项目，曾获国家级教学成果奖、水利部长江水利委员会科技进步一等奖、中达环境法青年学者奖、中达环境法学者奖、等多项荣誉奖励。

环境行政执法与司法衔接中权力运行的优化

核心提示

　　环境行政执法与司法衔接应当对多重法律价值进行追求，这要求其中的权力运行应当分工大于合作，制约与协同并重。环境行政机关应当穷尽行政权对案件进行全面调查后再行移送。公安机关需要对侦查权的发动保持审慎的态度，并在侦查权率先运行时注重对人权的保护。检察机关作为行刑衔接的监督者需对侦查权进行全面监督，作为刑事诉讼的公诉人需有效运用不起诉决定权，作为附带民事公益诉讼的提起人需统筹多种责任，作为行政公益诉讼的发起人需发挥履职督促的功效。法院对于司法权的运行需要保持谦抑，并坚守独立审判与适度能动。

内容精选

　　《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》提出要全面提升生态环境治理现代化水平。在环境治理当中，对环境违法犯罪行为的治理是重要方式。2023年7月，最高人民检察院相关负责人又强调“推进中国式现代化的一个重要方面就是推进中国式社会治理和犯罪治理的现代化”。而《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》(以下简称《环境行刑衔接办法》)与《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(以下简称《行政机关移送规定》)等相关规范的逐步颁布与修订，使得如何保障环境行政执法与司法的有效衔接成为环境违法犯罪案件办理中的关键命题。关于上述命题的探讨，系统论、整体论、协调论俨然成为环境治理和犯罪治理的主旋律和主基调，这也导致环境行政执法与司法衔接中权力的运行加快了迈向协同合作的步伐。不过需要注意的是，环境违法犯罪行为应当得到快速有效的查处，但基本人权更应当得到充分的保障；生态环境的平衡应当得到切实的维护，但社会经济也应当得到迅速的恢复。现有理论和实践高度重视对衔接程序的完善，但是案件处置的整个过程是否获得实体上的公平与正义却鲜有关注。在此语境之下，环境行政执法与司法衔接中行政权、侦查权、检察权和司法权的运行应当分工大于合作，制约与协同并重。那么，在单个权力审视的角度下，上述权力的底色为何？在多重法律价值的要求下，上述权力又应当如何运行？是本文希冀回答的问题。只有对此进行厘清，才能顺势破解实践当中仍可能存在的不当刑事追诉、正向衔接不顺以及反向衔接不畅等相关问题。应当说明的是，环境行政执法与司法衔接主要是环境行刑衔接，即环境案件调查、侦查、起诉与审判的全流程，但同时还包含附带民事公益诉讼和行政公益诉讼，也包含认罪认罚和案件执行当中司法与行政执法的衔接，其与行刑衔接高度相关、如影随形，并与行刑衔接共同构成了行政执法与司法衔接的主要内容。而这一切，都有赖于对环境行刑衔接当中行政权、侦查权、检察权和司法权运行的优化。

　　一、行政权的穷尽：环境行政机关应对案件全面调查

　　(一)环境案件的特殊性要求行政权的穷尽

　　权力的运行以职责的履行为最终目的，法治国家中权责一致的要求天然包含了职责为权力运行指明方向的蕴意，那么行政权的运行也要以行政机关在行政调查中所承担的义务作为遵循。考察行政机关在行政调查当中的义务，其首要承担的便是全面调查义务。而行政机关的全面调查义务源自“职权调查主义”(Untersuchungsgrundsatz)，意指“行政机关应本于其职权调查事实真相，不受当事人主张之拘束”。基于职权调查主义，除穷尽调查手段仍然在客观上无法取得的证据或获悉的事实之外，行政机关还需要全面、客观、公正地掌握案件的全部材料和信息。为践行职权调查主义所引申的全面调查义务，行政机关需要穷尽行政权，并采取包括法律允许的担保手段(如行政强制措施、拒绝授以利益和行政处罚等)在内的一切调查手段来对案件进行全面调查。但是根据现有规则，行政机关一旦发现案件涉嫌犯罪，就应当及时将其移交给公安机关并强制中止行政调查权的运行。这一规则不仅被学界广泛接纳，而且也为各领域的规范性文件所吸收和细化。然而，环境案件并不同于其他领域的案件，环境案件的特殊性要求环境行政机关必须先穷尽行政权来进行全面调查。在全面调查后，若环境行政机关不能对案件进行行政违法性认定，则案件必然不涉嫌刑事犯罪;若环境行政机关能够对案件进行行政违法性认定，且有证据证明案件涉嫌犯罪，则再将案件移送给公安机关。

　　第一，环境案件的查处具有高度专业性。与传统的自然犯不同，环境犯罪案件基本上是行政犯，此种犯罪集中体现了科技时代下“后现代刑法”的专业性特征。在实践中，往往只有环境行政机关才具备调查并确定环境涉罪案件是否构成行政违法的专业能力。一方面，环境案件中行政违法的专业性证据依赖于环境行政机关的收集与认定。环境案件中污染物提取点的把握、取样工具的规范使用以及对取证时机的精准掌控都需要专业的能力。而环境污染案件的因果联系认定更为复杂，合规排放的污染物相互反应是否产生新的污染物，以及污染物与环境要素接触会产生何种病理和毒性的反应，作这些最基础的判断就可能需要丰富的物理、化学、医学和生态学的知识。另一方面，环境案件中行政违法又无法绕开环境行政规范的援引。在习近平生态文明思想的指引之下，用最严格制度和最严密法治保护生态环境不再成为一句口号，经过近40年的努力，我国已有生态环境保护法律30余部、行政法规100多件、地方性法规1000多件，而相应的环境技术标准更是数量繁多。并且，环境政策的不断调整也促使环境法律法规不断发生相应变化。如此数量庞大的环境法律法规又在时刻发生变动，这使得环境行政机关都难以准确判断某一行为是否属于行政违法，那么将该判断交由公安机关来作出就更是勉为其难。因此，若环境行政机关未穷尽行政权并未对环境案件事实进行全面调查即行移交，那么后续极有可能因为案件事实不明或依据不清而产生错误判断。也正是由于环境案件的调查具有高度专业性，在现有规则之下，公安机关也担心一旦发现案件涉嫌犯罪，则行政权将会立即停止运行，也可在刑事立案之前以初查的名义，要求不具备刑事侦查权的环境行政机关对案件进行联合调查以实现实质性的刑事侦查。既然如此，不如直接让环境行政机关对案件展开全面调查，待行政权穷尽后发现案件涉嫌犯罪的再移送公安机关。

　　第二，环境案件的查处需要追求及时性。生态环境具备相应的自净、更新以及变化的能力，若不能尽快进行固定取证，则样本的性状将随着时间的推移发生众多变化。如果要求发现环境案件涉嫌犯罪即行移交，那么环境行政机关将面临的是涉案材料的整理、刑事立案的审查等复杂的程序。即便是现有规定对案件移送程序的时间有着严格的限制，但是在这一整套移送立案程序进行完毕以后，恐怕部分环境案件的证据早已丢失。更何况，“众多案件在刑事立案之后又因为证据不足而撤销刑事案件并转为行政案件”，环境行刑衔接中程序的反复进一步加大了证据收集的时效性压力。再者，若不及时对环境案件展开全面调查，将会使案件的调查成本大幅增加。在某些环境案件中，涉案有毒物质可能多达上万吨，这些污染物质的固定和保存都需要专业设备和特殊场所，而且其长时间堆放可能会进一步造成生态环境的损害。况且，相较于高度注重人权的刑事侦查程序，行政权的运行更加注重效率。对于采取一般的行政强制措施和行政处罚(除行政拘留外)，环境行政执法人员都可以当场决定并随后补办批准手续，而即便是相当轻微的刑事拘传手续也要历经呈请报批、决定等相关程序。

　　第三，环境案件中存在部分行政责任无法被刑事责任涵盖和替代的情况。在环境犯罪案件中，法院判处罚金刑的，环境行政机关就不得再处以罚款；法院判处拘役或者有期徒刑的，环境行政机关就不能再处以行政拘留。但是，根据《环境行刑衔接办法》第16条第2款的规定，在法院作出生效判决之前，环境行政机关应当对责任人给予暂扣或者吊销许可证、责令停产停业等行政处罚。这意味着环境行政责任当中的行为罚和资格罚能够且应当与刑事责任中的财产罚和人身罚并存。既然如此，不如由环境行政机关进行全面调查并作出处罚后再行案件移交，这样反而能省去繁杂的程序。况且，环境行政机关在调查之初便将案件移送给公安机关，那么环境行政机关必然未穷尽行政权对案件予以全面调查，但此时所作出的行政处罚明显难以经得住行政诉讼中的司法审查。对此，有学者给出限制性条件，认为该种情形仅适用于“违法事实清楚、证据确凿的情形”。但试想，环境行政机关尚未予以全面调查，又如何使案件达到违法事实清楚、证据确凿的标准和高度呢？

　　第四，环境行政机关拥有对环境案件进行全面调查的能力和手段。“刑事侦查手段一般要强于行政违法调查手段”，这是认为行政权不必穷尽就应当移送案件者的主要理由。但实际上，现有环境法律法规已经赋予了环境行政机关丰富的调查手段，而这些丰富的调查手段正好是环境行政机关拥有强大行政权的具体体现。大致上看，环境行政机关可以采取的调查手段包括现场检查、勘验，询问当事人及有关人员，查封、扣押，监测，拘留，查阅、复制资料，暗查和组织技术部门协助调查等诸多调查方式。其中，暗查和组织技术部门协助调查为2023年《生态环境行政处罚办法》新增，该种秘密调查手段为环境行政机关获取客观、真实的证据材料带来了极大的便利。不过，秘密调查手段毫无疑问会对当事人的权利造成相当大的侵害，“对这一问题的解决，需要借助比例原则中的必要性和相称性展开分析”。而更加不容忽视的事实是，科学技术的发展使得行政执法进入数字时代，这也同时导致新的行政调查手段在不断产生，这些新的行政调查手段可能会不断进入法律规范当中，使得环境行政机关调查手段持续扩展。

　　(二)明确移送标准以敦促行政权的穷尽

　　既然环境案件的特殊性要求环境行政机关在调查过程当中穷尽行政权，那么如何敦促行政权的穷尽便成了新的问题。若环境行政机关未穷尽行政权以履行全面调查义务，那么受到行政处罚或接到行政命令的当事人可以提起行政复议或行政诉讼，并以此来审查环境行政机关是否履行全面调查义务。而当案件涉嫌犯罪需要移送给公安机关时，公安机关则可以利用移送标准来要求环境行政机关穷尽行政权。那么如何设置环境涉罪案件的移送标准呢？有观点认为此处若坚持“有犯罪事实发生需要追究刑事责任”这一刑事立案标准，则会导致大量的案件无法进入刑事诉讼程序，同时也会导致行政执法机关代行侦查机关的职责，造成权力运行的紊乱，更何况要求行政机关证明案件调查达到公安机关立案标准十分困难，故而应当降低行政机关的移送标准。此外，要求对公安机关立案标准进行改革的呼吁也从未停歇，其原因是“需要追究刑事责任”这一标准要求全面掌握犯罪的所有构成要件，如此之高的立案标准会导致公安机关采取“不破不立”或者“重罪化轻”的做法。故而有必要将“需要追究刑事责任”这一法律要件予以剔除。据此来看，将移送标准设置为刑事立案标准可能会陷入为学术界所诟病的泥潭。

　　不过，将环境涉罪案件的移送标准设置为“有犯罪事实发生需要追究刑事责任”具有充分的合理性。一方面，在普通的刑事案件中，受害人并没有调查案件事实的任何权力和手段，故而时常需要公安机关通过初查的手段来明确案件是否达到了立案标准，这就为公安机关以初查为名行侦查之实留下了空间。而在环境案件中，环境行政机关拥有强大的行政权和丰富的调查手段，要求环境行政机关证明案件达到“有犯罪事实发生需要追究刑事责任”这一标准并非难事。待环境行政机关全面调查后，再需要公安机关进行初查的情况就会大幅减少，那么以初查之名行侦查之实的可能性也会相应降低。另一方面，案件一旦进入刑事程序，则行为人被追究刑事责任的可能性极大，并且刑事程序中所采取的强制措施对于行为人的权利又会产生不可逆的损害，那么不如在此发挥刑事立案制度在案件识别、程序分流和刑事强制措施控制等方面的作用，将本就不应当追究刑事责任的案件牢牢阻挡在刑事程序之外。然而不可否认的是，将移送标准如此设置必然导致一部分应当移送的案件没有被移送到公安机关，但此种“有案不移”的问题能够被强化检察机关大数据监督、完善公安机关信息共享平台等多重方案化解。即便少量涉罪案件还是被行政处罚化，但这相较于行政违法刑事化对社会造成的危害则明显要小。

　　不过，考虑到案件移送并非完全等同刑事立案，不留缺口地将移送标准完全拔高既不合理也不现实，而且移送标准的设置本就是为了敦促环境行政机关在调查中穷尽行政权，因此对于超出了环境行政机关的调查能力、需要公安机关进一步获取证据的案件也应当移交公安机关。此外，是否应当追究刑事责任的判断权专属于审判机关，将移送标准设置为“有犯罪事实发生需要追究刑事责任”而又不加控制说明，则会存在对审判权侵蚀的嫌疑。对此，环境行政机关在移交案件时应当对“有犯罪事实发生需要追究刑事责任”的证明达到高度盖然性的标准，即能够使公安机关和检察机关产生确实应当进行刑事追诉的高度内心确信。如果环境行政机关经过全面调查后发现案件的刑事追诉存在明显的合理怀疑，那么就不宜将案件移送公安机关。此外，“有犯罪事实发生需要追究刑事责任”这一移送标准应当为不同于具体标准的指导性标准，其本身就应当具备一定的抽象性，从而赋予环境行政机关相当的裁量幅度和空间。并且，将移送标准设置为“有犯罪事实发生需要追究刑事责任”并不要求环境行政执法人员都精通刑法，这是因为此处所指为“涉嫌环境犯罪”，而并非“构成环境犯罪”，对于环境行政执法人员的要求并非明确环境犯罪的具体构成要件，而是仅对是否存在环境犯罪的可能进行初步判断。一般情况下，环境行政机关对环境涉罪案件进行调查时都会查询公安机关、检察机关和法院出台的标准和解释，以判断案件是否涉嫌环境犯罪，即便不能通过相应的标准和解释来判断，也可以以联席会等形式向公安机关和检察机关询问案件是否涉嫌犯罪。

　　二、侦查权的规范：公安机关对刑事侦查应秉持审慎理念

　　(一)侦查权率先运行时需注重对人权的保护

　　在环境行刑衔接当中，并非所有案件都是待行政调查穷尽后再移送给公安机关。在两种情况下侦查权应当率先运行，其一是当环境行政机关在对环境案件调查之初就发现案件情形恶劣、危害后果严重，行为人被追究刑事责任的可能性极大，那么环境行政机关就应当立即将此案件移送给公安机关办理。在环境行刑衔接的实践当中，此类由公安机关直接查处的案件也十分常见。以重庆市巨某环境工程有限责任公司、郑某强等5人污染环境刑事公诉案为例，作为直接向长江流域非法倾倒危险废物的特大污染环境案件，该案在调查之初就发现长约3至4公里的黏稠状污染带，且长江二级支流水流被直接阻断。于是在环境行政机关初步调查后，公安机关即刻对该案进行刑事立案侦查。最终查明该案共计三十余吨危险废物被排入长江支流，造成生态环境损害超百万元，且十余吨废料燃油的排入对国家重要水体造成了不可修复的严重损害。在该种情况下，由于案件经过初步判断就可以认定其涉嫌犯罪需要追究刑事责任，因而应当立即由行政调查程序转入刑事侦查程序。不过，在公安机关对该类案件进行侦查之时，应当时刻以审判中心主义作为要求来把握案件的引领方向。

　　其二是公安机关已经发现重大环境案件的线索认为其涉嫌犯罪并需要追究刑事责任，或者环境案件已经进入刑事侦查程序，此时也没有必要将案件转交给环境行政机关进行全面调查。为了加强对重大环境案件线索的掌握力度，在大数据赋能下的公安机关可能会在环境案件当中推广使用预测性侦查。预测性侦查源于域外的预测性警务(predictive policing)，而预测性警务旨在辅助侦查机关决定在何时何地采取何种措施来实现对犯罪的精准预防控制。预测性侦查的运行逻辑是在互联网大数据的加持之下，先将犯罪类型的行为特征和人员特征进行提取，进而建立起犯罪风险防范体系，然后通过异常数据对比，分析出可能存在的犯罪行为和犯罪人员并实现精确锁定和预防。目前，预测性侦查主要应用于电信网络诈骗犯罪的预防与侦办，但是这不代表其不会在环境案件中被推广运用。从理论上讲，预测性侦查是风险社会下侦查机关通过创新犯罪治理方式而产生的一种主动侦查的方式，其目的在于通过大数据取证的方式对犯罪风险予以治理与控制。那么，在环境风险愈演愈烈的当下，运用预测性侦查来对环境犯罪进行治理具有充分的理由。从实践中看，已然存在对环境犯罪运用预测性侦查的先例。在湖州市公安局环侦支队侦破的“COD去除剂”污染环境案中，湖州环侦支队就对生态环境部公布的一例“COD去除剂”环境违法案例进行了技术手段分析，并建立起犯罪模型进行摸排，最终通过网络批量信息的比对，发现了某公司购买并添加“COD去除剂”以干扰自动监测设施并进行环境污染的犯罪行为。一般而言，侦查权的功能主要在于犯罪治理与人权保护，但是大数据给侦查权增添了预测的功能，从而实现了权力的隐性扩张。通过预测性侦查，侦查权的率先运行极有可能演变成超前运行。预测性侦查已经使某些本应由环境行政机关先行查处的案件直接进入公安机关的管辖范围，从而打破了原有行刑衔接的格局，成为正常行刑衔接程序的例外情况。由于这种对案件线索的搜集行为已然对公民基本权利造成了相当的影响和干预，其强制性较一般刑事措施更是有过之而无不及，因此不宜将其定义为初查行为。毋庸置疑，侦查权的运行在算法决策的指引下变得更为有效和灵敏。但与此同时，也应当在保障人权的要求下，对预测性侦查的启动条件和搜索范围进行严格的必要性审查。

　　(二)侦查权的审慎发动及其与行政权的衔接

　　侦查权的发动以刑事审查立案作为前提，因此无论是在环境行政机关将环境涉罪案件移送给公安机关的情况中，还是在公安机关自行发现环境涉罪案件线索的情况中，为了克服“入罪容易出罪难”的现实困境，公安机关进行立案审查之时都需要尽可能保持审慎的态度。对此，公安机关需要确立实质的刑法观，将刑法手段作为环境治理的补充手段，在行政手段无法发挥作用时才对刑事手段进行启用。具体而言，公安机关在对移送案件进行立案审查之时需要以少捕慎诉慎押的刑事司法政策作为指引，尽可能考虑相关行为社会危害程度以及案件对相关主体造成的影响。若公安机关在立案后发现案件显著轻微或者危害不大，也应当停止侦查权的运行并及时将案件予以撤销。不过，有观点认为，由于公安机关已经掌握了具有优势的公权力，若公安机关再在立案审查或者撤销案件的过程中享有过多的裁量权，其很有可能为达到减轻办案压力或其他目的而行使权力。况且，公安机关的职责就是在于刑事立案后查明案件事实，为后续的审查起诉和刑事审判进行前期准备，其难以在立案之时就判断出案件的事实情况以及行为的社会危害程度。但是，刑事立案作为刑事程序的第一道案件分流的岔道口，需要将那些事实显著轻微和危害明显较小的案件予以排除。不然案件在侦查结束移送检察机关审查起诉之时，检察机关也会以“情节显著轻微危害不大”作为出罪事由而对案件作出不起诉决定。既然此类案件最终仍然会在刑事程序的中途予以退场，不如在刑事程序的开启阶段就将其予以排除。当然，既然要求公安机关充分考量多重因素，那么对立案审查就应当提出相对宽泛的时间要求和程序要求。对此，《环境行刑衔接办法》规定公安机关一般情况下应当三天内对移送的案件审查完毕，而在如此短的时间内要求公安机关充分考量案件相关因素显然不大可能。此外，对公安机关刑事立案审批、决定的程序性要求也应当尽可能予以减少，尝试将“情节显著轻微危害不大”不予立案的决定权下放到一线办案负责人手中。虽然这样一来公安机关更可能会以减轻办案压力或者其他的心态去审查案件的移送，但是也不能因噎废食，使本不该追究刑事责任的案件进入刑事程序当中。

　　另外，因为环境行政机关将环境涉罪案件移送给公安机关之时可能未对案件进行处理，故而公安机关在不予立案后或者予以撤案后应当及时将案件及其证据材料移交给环境行政机关。同理，在侦查权率先运行的情况中，若公安机关后续发现案件不构成犯罪，也应当将案件及其证据材料及时移交和反馈给环境行政机关。而之所以需要此反向及时移送，主要是考虑到刑事程序中所获取的证据一般在标准上更加严格。随着“审判中心主义”改革的持续推进，非法证据排除规则无疑能够对侦查权的行使产生更为有效的限制，“而反观行政调查程序，在督促和遏制行政人员的非法取证方面，所产生的积极效果要减弱很多”。故而证据材料的及时移送和反馈，能够使环境行政机关采用更高标准的证据材料，这样既可节省行政调查资源又可避免环境行政机关误判。不过，现有规定几乎对环境行政机关向公安机关移送案件的各个环节都有严格的时间控制，而对反向衔接中的“及时”移送却缺乏有效的约束。例如《环境行刑衔接办法》中明确规定：环境行政机关决定移送案件的，应当在24小时内进行移送；公安机关应当在接受案件后3日内决定是否立案；公安机关作出决定后应当在3日内书面通知环境行政机关；环境行政机关应当在收到立案通知后3日内移送材料。但在该规定中，公安机关向环境行政机关移送案件程序的时间要求却是空白，那么接下来有必要对这一反向移送的程序时间进行分阶段规定以达到案件能够及时移送的目的。

　　当然，按照现有规则，检察机关、法院对不需要追究刑事责任或免于刑事处罚，但应给予行政处罚的环境案件，也应当及时移送到环境行政机关。此处仅强调侦查权与行政权的衔接并非否定检察机关、法院与环境行政机关反向衔接的合理性，而是考虑在与我国行刑衔接制度安排极为类似的德国，为了严格贯彻“一事不二理”的基本原则，检察机关和法院对普通行政违法案件也具有管辖权。也即在特定情况下，检察机关可以促使法院对案件作出行政处罚，相应的，法院也可以对违反行政秩序的行为进行评价并作出行政处罚。倘若在法治国家进一步推行的未来，为了严格实施“一事不二理”的原则，我国检察机关和法院对普通行政违法案件也具有相应的管辖权，那么如今检察机关、法院与环境行政机关反向衔接的格局可能会发生一定的改变。

　　三、检察权的归位：检察机关需履行四重身份所赋予的职责

　　在对新时代检察权性质进行探讨之时，学术界始终在现有框架内对检察权进行分析，或将其定义为行政权，或将其定义为司法权，还有的依照宪法规定将其定义为监督权。但是实际上，检察权的扩张与更新使得上述定义都不能揭露出检察权的完整面貌。综合来看，检察机关在环境行政执法与司法衔接的过程当中具有四重身份，那么随之而来需要明确的就是检察权在这四重身份当中如何定位的问题。

　　(一)作为行刑衔接的监督者需对侦查权进行全面监督

　　从目前的《环境行刑衔接办法》和《行政机关移送规定》等规范来看，检察机关对于环境行刑衔接机制监督重点是在立案监督之上，这主要缘于实务界和理论界对“有案不移”“以罚代刑”等现象关注较多。不过，相较于“有案不移”“以罚代刑”等现象，不当刑事追诉所造成的社会危害实则更为严重。基于此，检察权在行刑衔接当中的归位，旨在要求检察机关对环境案件的监督既要集中在立案监督上，而且也需要聚焦到撤案监督上。在对案件的立案监督中，检察机关需要尽可能关注以初查之名行侦查之实的情形。而在对案件的撤案监督中，检察机关需要较多警惕违法、违规的刑事立案。

　　公安机关对于应当予以刑事立案的环境涉罪案件，可能基于“不破不立”“先破后立”的目的暂不立案并退还给环境行政机关要求补充调查，然后以初查的名义与环境行政机关展开联合调查，而在某些情况下此时公安机关已经开始了实质意义上的刑事侦查。由于初查不属于侦查行为，且初查取证的情况一般又不载入卷宗之中，故而公安机关往往热衷于运用初查来规避刑事诉讼法对侦查行为的限制性条款。但也正因公安机关在联合调查的阶段借用初查就完成了整个侦查阶段的任务，特别是大量的行政调查手段的运用，致使刑事侦查程序成了“徒有其表”的外壳。具体来看，因为公安机关的初查行为通常被认为是行政执法行为，所以初查所获取的证据一般被允许在刑事诉讼当中适用，这直接导致了非法证据排除规则的虚化。并且，在初查阶段当事人既无法委托律师为其开展辩护，也无权自行辩护，更难以对违法取证的行为申请救济。可以看出，此以初查之名行侦查之实将产生相当的权利损害后果，故而检察机关在立案监督当中需要尽可能多地予以关注。对此，《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》中提出要加快推进检察机关和公安机关大数据协同办案，检察机关可以以此为契机，深度融合检务平台和警务平台，对公安机关的办案程序进行全方位了解和掌握。尤其是在公安机关暂不立案并退还给环境行政机关要求补充调查的情形中，若公安机关与环境行政机关展开联合调查，则联合调查的过程以及采取的措施必须在平台当中留痕。对于联合调查后公安机关又进行刑事立案的，检察机关需要着重审查相关证据和事实理由，以减少乃至杜绝以初查之名行侦查之实的现象。

　　作为环境行刑衔接的监督者，检察机关还需要通过监督机制的有效实施，来发现和撤销对当事人的违法、违规和不合理刑事立案，以避免普通的环境行政违法案件的犯罪化处理。不过，由于检察机关可以以决定不起诉的方式对案件进行实体性的监督，故而此处是指检察机关在移送审查起诉前对公安机关的撤案监督，该种监督应较多关注刑事立案是否合法、合规，而对刑事立案是否合理则宜仅进行初步判断。这是因为在刑事立案阶段要求公安机关对行为人是否应当进行刑事追诉做精确判断是存在一定困难的，大部分情况下公安机关都是依靠直觉来对刑事立案进行裁量决定。如果检察机关将该监督标准与审查逮捕、审查起诉乃至审判标准相等同，那么无疑会与刑事侦查循序渐进的一般规律相违背。一般情况下，检察机关在审查起诉之时才能全面掌握案件情况，并在实体层面确定案件是否构成犯罪，进而对刑事立案是否合理作出判断。如果公安机关违法、违规立案即为了完成下派任务或者基于利用刑事手段报复陷害、敲诈勒索等目的来发动侦查权，那么检察机关应当及时要求公安机关撤销刑事立案，并且，公安机关此前所采取强制手段将一律被视为行政行为的范畴，从而允许被提起行政诉讼。当然，检察机关在开展监督时也应当对案件是否合理进行初步判断，尤其是检察机关在审查批捕时应对立案是否合理进行较为深入的实体判断，这主要是考虑到采取批捕给当事人带来的实际后果比较严重，一旦批捕则当事人被判处实刑的可能性就极大。至于如何更好地对违法、违规和不合理刑事立案进行判断，检察机关可以尝试依靠大数据模型进行分析，即通过构建“总结违法犯罪行为特征规律→建立监督模型→数据比对→筛查办案线索、移送处理→类案处理”的模式来实现判断。

　　(二)作为刑事诉讼的公诉人需有效运用不起诉决定权

　　作为刑事诉讼的公诉人，检察机关在对环境涉罪案件进行审查起诉的时候需要对案件作出全面、充分以及深入的实体判断，并且合理、有效地运用不起诉决定权。检察权的运行势必以发动刑事诉讼作为方向，但此过程当中检察机关也需要积极寻找案件出罪事由，尽量控制追究行为人刑事责任的冲动，从而实现案件的实质正义。检察机关在对案件进行实体判断的时候，应当遵循“行政违法认定+犯罪独立判断”的基本路径，既要保证案件的判断存在行政违法认定的依据，又要对犯罪构成展开实质性的独立判断。基于此基本路径，检察机关在对案件进行审查起诉之时，应当尤其重视以下三点：

　　第一，前置环境行政规范援引不当时应当积极出罪。由于环境犯罪基本上是行政犯，因此构成环境犯罪的前提是存在环境行政违法的认定，这基本上已成为共识。不过，前置环境行政规范援引不当时应当积极出罪似乎没有得到足够的重视。前置环境行政规范援引不当一般包含两种情形，一是前置环境行政规范发生变化的情形，另一种是援引的前置环境行政规范超出了法定位阶的情形。在前一种情况当中，若规定犯罪构成要件的刑法规范未发生修改，而只是前置行政规范发生变动，我国台湾地区实务上倾向将其作为事实的变更，从而排除从轻兼从旧原则的适用。但是，前置行政规范虽然不是严格意义上的刑法规范，却已然实质上构成了空白刑法中不可缺失的一部分，且前置行政规范的变动也会导致行政违法性认定发生相应的变动，故而前置行政规范发生变动应当遵从刑法从轻兼从旧的基本原则，成为检察机关法定不起诉的事由。在后一种情况当中，若援引的前置环境行政规范超出了刑法条文中规定的位阶，则检察机关也应当严格奉行罪刑法定原则将其作为出罪的理由。例如，污染环境罪以“违反国家规定”作为犯罪构成的前提，而刑法第96条已然明确限定了“国家规定”的位阶，若援引的前置环境行政规范低于该位阶范围，则应当排除该环境行政规范的适用，对案件作出不起诉的决定。

　　第二，避免环境犯罪的判断对行政违法认定的依赖。“现代法治国家行政职能不断扩张，追求法治国理念下行政法规不断增多也愈加细化，专业度要求也愈加提高”，而这也使得高度凝练的刑法在一些情况下不得已需要引入行政规范当中的规定。环境犯罪案件大多由环境行政机关进行移送，检察机关和法院只能被动接受案件，这也导致检察机关和法院不得已会受到前置行政违法认定的影响。但是也正因如此，检察机关更应当在审查起诉之时充分认识到刑法与行政法内在机理的不同，精准把握环境犯罪刑事法律规定所保护刑法法益的特殊性，进而对犯罪构成独立进行实质性判断。例如，在湖北宜昌市远安县朱某华污染环境案当中，环境行政机关发现某汽修厂通过洗手池与公路旁排水沟连接的 “暗管”排放废油，公安机关据此将案件移送当地检察机关审查起诉，而检察机关独立判断后认为该“暗管”并非司法解释中规定的“暗管”，导致案件最终未进入审判程序。本案中，根据《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第五条第二款的规定，只要能够帮助行为人规避监管的隐蔽式管道都可以被认定为“暗管”，其不仅包括埋入地下的水泥管、瓷管、塑料管等，还包括地上的临时排污管道。可以看出，行政规范当中对“暗管”的认定十分宽泛，以至于本来就连接洗手池与排水沟的管道因为能够帮助行为人规避监管且具有较低隐蔽性就能够被认定为“暗管”。不过，污染环境罪中“暗管”应当结合刑法及其司法解释的目的予以理解和认定。现行司法解释将通过“暗管”排污的行为予以降低入罪门槛，主要是考虑到现实当中的“暗管”排污被发现时往往到了积重难返的地步，由于通常情况下行为人用以排污的“暗管”难以发现，而行为人凭借此极其隐蔽化的措施将肆无忌惮地进行长期且严重超标的排污。假若排污所利用之管道显而易见，那么环境行政机关将轻而易举地发现并制止，也不会对环境造成不可估量的损失。因此，污染环境罪中“暗管”最低应当具备两重特性，即在物理上具有高度隐蔽性和在法律上未得到相应的许可。在该案当中，连接洗手池与排水沟的“暗管”似乎并不具备这两重特性，故而在犯罪构成的独立判断当中确实不应将其认定为污染环境罪中“暗管”。

　　第三，着重审查是否存在行政违法性认识。由于传统的“四要件”理论不认为违法性认识属于犯罪的构成要件，致使实践中将“不知法不免责”奉为圭臬，行政违法性认识这一关键要素被长期忽略。但是，作为行政犯的环境犯罪不同于自然犯，环境犯罪的前置性环境行政规范具有高度专业性而一般不为社会群众所熟知，众多环境犯罪案件中的行为人的确对自己是否触犯行政规范并不知情，如果仍然以“不知法不免责”作为环境犯罪构成的原则，那么不仅会无故扩大环境犯罪的打击范围，而且会造成人人自危的局面。更何况，罪责的本质不是意志活动本身，而是意志活动的可责性或者可非难性。故而在环境犯罪的领域，只有当行为人完全知晓行为规范，并且将违反相应的行为规范作为其行为的目的，行为人的整套行为才具备不法的性质。因此检察机关在审查起诉之时，应当着重对行为人是否存在行政违法性认识进行审查。否则，不仅刑罚功能难以得到有效发挥，而且还会引起社会公众较强烈的抵触。在武汉一男子钓鱼3条就被刑拘一案当中，公安机关仅缴获渔获物3条、鱼竿1根、塑料桶1个。由于《农业农村部关于发布长江流域重点水域禁用渔具名录的通告》将7个及以上钓钩数的钓具列为禁用渔具，该案的行为人因使用12钩串的钓具而涉嫌非法捕捞，故被公安机关采取刑事强制措施。在该案当中，行为人所携带的工具表明其并非专业的捕捞人员，无论采取“相当理由说”还是采取“回避可能性说”，都可以判断出该行为人难以对所携带渔具违反行政规范拥有认知。那么对于此几乎不可能有行政违法性认识的行为人采取刑事强制措施，必然与社会公众的一般认知不符，进而引起了社会的热议。

　　此外，“基于环境犯罪的严峻形势，有必要将环境领域的刑法介入提前，具体危险犯或许是一种兼顾刑法明确性与惩罚性的良好选择”。相应的，入罪门槛的降低也使得环境犯罪圈急速扩大，但是也正因此，检察机关更需要在刑法的适用中积极有效地运用酌定不起诉，从而使刑法的积极性与谦抑性达到平衡。以非法捕捞水产品罪为例，实务界通常认为只要行为人实施了刑法所禁止的行为，无需造成相应的危险后果即可构成犯罪。但是娱乐性的垂钓行为不同于经营性的捕捞行为，娱乐性的垂钓行为一般社会危害性小、法益侵害性小且情节轻微，故而检察机关对娱乐性的垂钓行为就应当着重考虑是否有进行刑事追诉之必要，毕竟行政犯在刑法当中难以寻觅出罪事由，故而行政犯的出罪往往依靠超法规事由。在鄂州张某某非法捕捞水产品案当中，张某某使用自制电鱼器在梁子湖湿地保护区的禁渔区内捕捞渔获物1.8斤，但检察机关认为张某某的非法捕捞行为属于情节显著轻微，故对张某某作出酌定不起诉的决定。同理，在上述的武汉一男子钓鱼3条就被刑拘一案当中，行为人实施的生活性捕捞行为明显符合情节轻微的条件，检察机关对于该案也应当予以积极出罪。当然，此酌定不起诉的合理有效运用不单单是理论上刑法积极性与谦抑性平衡的要求，而且还具有深层次的社会原因：一方面，轻微犯罪具有严厉刑罚附随后果。现实中轻罪的判处虽然表面上仅仅对行为人自由进行较短期限或财产进行较少数量的剥夺，但给行为人却带来了基于“犯罪化标签”所产生的严厉附随后果。然而此犯罪附随后果的修改需要一定的立法时间与成本，那么此时适宜的做法应当是由检察机关在审查起诉之时就将不值得进行严厉制裁之行为予以排除。另一方面，由于环境犯罪以行政违法作为成立的前提，其行为本身并没有过多的道德可谴责性。那么在行政犯认定之时就应当充分考量一般社会群众的朴素情感，若刑法的适用与大众的正义观相违背，那么刑法的权威将会大打折扣。而检察机关积极运用酌定不起诉以对轻罪的出罪，从某种程度上说正是通过矫正正义的方式来回应社会大众的朴素正义观。

　　(三)作为附带民事公益诉讼的提起人需统筹多种责任

　　检察机关作为环境刑事附带民事公益诉讼的提起人，需要以生态修复为中心统筹相关主体的行政、民事和刑事责任。检察机关在提起该类诉讼时，需要对民事赔偿、行政罚款、刑事罚金和认罪认罚等进行统一考虑。随着我国生态文明建设的推进和环境保护手段的多管齐下，环境利益已然同时处于民法、刑法和行政法三套平行责任机制的保护之下，那么此刻不可避免会涉及如何统筹三套平行责任的问题。如若处理不好该责任的统筹问题，那么不仅可能会浪费大量的行政司法资源，而且可能会导致同质化责任的重复或者责任追究的遗漏。对此，第一，检察机关需要优先考虑生态环境损害补偿救济责任的实现，对损失的补偿救济必然要优先于对恶行的惩罚威慑。第二，若行为人在认罪认罚当中进行了生态环境修复或者缴纳了一定数额金钱，则检察机关在要求行为人承担生态环境损害的民事责任之时应当予以考虑并进行折减。第三，若检察机关在诉讼当中要求行为人承担生态环境损害的民事责任，那么就不宜在量刑建议中再提出判处刑事罚金。这主要是考虑到现有生态环境损害的民事责任已然包含一定的财产性的惩罚和威慑效能。从生态环境实际修复的内容来看，在基础性修复和补充性修复之外还存在赔偿性修复，赔偿性修复是针对损害发生到修复期间和补充性修复期间的生态服务功能损失的修复，其已然超出了传统恢复功能而隐含了一定的惩罚性意味。而从计算生态环境损害赔偿额的虚拟成本治理法来看，其根据受损区域环境功能的敏感程度，将治污成本乘1.5~10及1.0~2.5来确定损害数额。换言之，此种方法计算出来的最高损害数额可达到实际治污成本的25倍。由于司法实践过于倚重使用虚拟成本治理法的生态环境损害鉴定，致使生态环境损害赔偿额实际上也具备了一定的惩罚功效。

　　(四)作为行政公益诉讼的发起人需发挥履职督促的功效

　　根据最高人民检察院《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》中的第十二点意见，在案件移交给公安机关或者被判处刑罚后，若行政机关没有正确履行法定职责，检察机关可以对其进行监督，符合条件的应当提起行政公益诉讼。因此，在环境行政执法与刑事司法衔接的过程当中，检察机关作为环境行政公益诉讼的发起人，应当对环境行政机关的履职进行监督。那么需要讨论的是，在案件移送公安机关或者被判处刑罚后，环境行政机关需要承担哪些法定职责。对于环境行政公益诉讼中“法定职责”的范围，有学者通过“管理职责”和“监管职责”的二分法予以认定，但是对于监管的具体内容却没有进一步的分析。从环境行政义务具体化程度上看，公民的环境行政义务可以分为三层：第一层是一般抽象的环境行政义务，如公民应当保护环境；第二层是抽象的环境行政义务，其是未经具体化的义务；第三层是具体的环境行政义务。对应上述法定职责的二分法，第二层义务和第三层义务的履行应当成为环境行政机关的监管内容。详尽而言，当发生生态环境损害之时，行为人在法律意义上有进行生态环境修复并接受行政制裁的义务(该义务为第二层义务)，环境行政机关有职责以作出行政命令和行政处罚的方式来监管行为人履行该义务。一旦环境行政机关作出行政命令和行政处罚，那么行为人就必须履行行政命令和行政处罚当中的具体义务(该义务为第三层义务)，而此时环境行政机关的监管职责为要求行为人履行该具体义务。那么对应环境行政执法与司法衔接的过程，若环境行政机关怠于或疏于要求相关主体承担不与刑事责任同质的行政责任和义务，或者要求了相关主体承担一定的行政责任和义务但又不履行监管职责，检察机关就可以发动环境行政公益诉讼对环境行政机关进行监督，要求其履行相应的行政职责来保证环境案件的顺利推进。当然，若刑事附带民事判决对行为人提出了生态环境修复的要求，但法院对该义务履行的监管能力有限，也可以将该监管的职权转移给环境行政机关。一旦该监管的职权予以转移，环境行政机关将对行为人履行已被具体化了的环境行政义务负有监管职责。

　　四、司法权的谦抑：法院需坚守独立审判与适度能动

　　完善行政执法与司法衔接不是单纯的保证环境涉罪案件快速从行政违法处置阶段进入刑事犯罪处置阶段，而是同时要保障环境涉罪案件移交、处置的公平与公正。那么法院作为衔接的最后一环，就应当成为保障案件实现实体正义的最终力量。

　　(一)独立审判的坚守

　　之所以强调检察权在运行之时应当着重对环境犯罪案件进行独立的实体判断，并积极、合理、有效地运用不起诉决定权，并非是忽视法院在审理案件当中准确把握案件性质的重要性，而是意在阐述司法权在运行当中进一步优化的首要方向是摆脱外界的影响和裹挟。在刑事案件的处理过程当中，流水线化的模式使得公、检、法三家习惯于在严格的刑事程序之外进行案件的探讨与沟通。“公、检、法三机关‘疑罪从有’的‘合作’反复实践，不断驱逐无罪推定观念，将有罪推定逐渐固化、意识形态化”，而存疑的证据也经过反复磋商而发挥出推定有罪的功能，往往最终呈现出的局面就是在多方妥协下疑罪从无被降格为疑罪从轻。并且，在强调对环境犯罪案件形成打击合力的大背景下，司法权与侦查权、检察权之间似乎更呈现出一种“配合有余、制约不足”的局面。除了这种表面的影响之外，在刑事案件当中法院还受到实质上的裹挟，由于当前检察机关和公安机关实行案件绩效考核，无罪判决从某种程度上意味着检察机关公诉的失败和公安机关侦查的失误，这种失败和失误将直接对检察官和侦查人员的晋升造成不可估量的影响，而“近些年来推行的司法准入机制、公务员考试制度以及干部轮岗与交流机制等，使得公检法人员‘同质性’大大加强”。看似法院自身不会受到无罪判决的任何影响，但是三家深层次的复杂关系使得法院往往受到一定程度的裹挟从而尽量减少无罪判决的做出。更何况，司法通常被视为维护社会正义的最后一道防线，司法是实现矫正正义的终极力量，也因此司法审判往往被给予更多的社会期待。而环境刑事案件承载着更多的公共利益，其往往与社会秩序紧密相关，从而备受社会关注。由此来看，法院对环境刑事案件审理所面临的压力只会是有增无减。对于司法权在运行过程中面临的上述困境，法院在环境刑事案件的审理当中需要做到独立判断，在案件审理过程当中尽可能地摆脱外部的干预或影响，从而避免司法权成为对侦查程序和审查起诉程序的确认与复核。对于检察机关的量刑建议，法官需要恪守客观公正和不偏不倚的态度，从内心深处遏制从严惩治犯罪和乐意接受国家机关建议的偏向。当然，法院在进行独立审判的过程中，也应当积极寻找案件的出罪事由，作出适量的、理性的、合乎刑法规定的无罪判决，因为正是这些无罪判决才能够体现一个国家对刑罚之恶的有序控制和对入罪的谨慎态度，也更能彰显国家尊重和保障人权的决心和魄力。

　　(二)适度能动的坚守

　　2016年，最高人民法院在《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》中明确提出“适度强化能动司法，创新审理方法和裁判方式”。此后在环境案件的审判与执行当中，法院大开能动司法的闸门，在司法权运行的各个方面都进行有益的创新与尝试。例如法官在审理环境刑事案件当中加入对恢复性刑事政策的考量，在刑法解释论的基础上进行利益衡量最终实现法理、情理和常理的融合，这充分体现了政策实施型司法机构的优势。不过，因为能动司法的边界和限度完全凭借法官对司法裁量权的行使，从而也出现了一些不甚合理的判决。不少法院将劳务代偿、补植复绿等生态环境修复或替代性修复作为新型刑事责任进行判罚，这似乎过度突破罪刑法定的基本原则，可能会使得刑事责任从犯罪论当中剥离。实际上，司法在能动时需要尽量避免对立法权和行政权进行篡夺，这就需要能动司法尽可能保持谦抑。由此，法院在进行能动司法时应当遵守两项基本原则：若用尽裁量空间进行司法则必须强化释法说明，若超越法律规定进行判决则必须深化推理论证。以法院对生态环境损害的鉴定意见或专家意见进行审查为例，现行法律仅要求对意见主体的适格性、意见证据的相关性和意见做出的合规性进行审查，但这似乎并不能满足对意见进行深入审查的司法需要。对此，法官可以适度能动并对意见进行实质性审查，在实质性审查后对相关审查要素进行说明。就具体的审查要素而言，可以包括以下几方面：做出意见的专家证人所依据的原理和方法是否具有可靠性，该意见证据是否基于充分的事实或数据，做出意见的专家证人是否将科学原理和方法可靠地运用于这些事实或数据的结果，以及做出意见的专家证人是否因知识、技能、经验、训练或教育而具备相关领域的专家资格。

　　结语

　　本文无意否认系统论、整体论、协调论等理论在环境治理和犯罪治理当中的价值，上述理论为环境治理和犯罪治理提供了快速而有效的方案，也表明了行政权、侦查权、检察权和司法权可能保持的一种姿态和应有的关联。但是在环境行政执法与司法衔接过程中，行政权、侦查权、检察权和司法权如何运行是一个长期且艰难的问题，其不可能因为某一个理论、某一种价值或者某一项政策而具有定论。一方面，行政权、侦查权、检察权和司法权的运行应当追求效率，权力主体彼此之间的联络与合作必不可少；另一方面，行政权、侦查权、检察权和司法权拥有各自的本色，权力背后隐藏着各个国家机关应当承担的责任。那么在环境行政执法与司法衔接当中对上述权力比较好的安排应当是：首先，环境行政机关穷尽行政权对案件进行全面调查后再行案件移送。其次，公安机关对侦查权的发动保持审慎的态度，并在侦查权率先运行时注重对人权的保护。再次，检察机关作为行刑衔接的监督者对侦查权展开多面监督，作为刑事诉讼的公诉人有效运用不起诉决定权，作为附带民事公益诉讼的提起人统筹多种责任，作为行政公益诉讼的发起人发挥履职督促的功效。最后，法院对司法权的运行保持谦抑，并坚守独立审判与适度能动。在中国特色社会主义法治体系中，环境行政执法与司法衔接是法律适用的关键环节。运用多重法治价值对行政权、侦查权、检察权和司法权的运行进行引导，是保障环境行政执法与司法衔接的必经之路，但是这种引导应当建立在对行政权、侦查权、检察权和司法权进行区分的基础之上。也只有对行政权、侦查权、检察权和司法权进行区分，才能进一步对权力的运行进行优化，进而使得环境行政执法与司法衔接更为顺畅。

　　文献引用格式

　　高利红,张俊生.环境行政执法与司法衔接中权力运行的优化[J].湖南师范大学社会科学学报,2024,53(03):29-40.

　　(《湖南师范大学社会科学学报》主编：李培超 副主编：尹金凤 本文责编：陈桂香)