理论研究|管志利：政府数据开放重在协同治理

　　党的十九届四中全会首次将数据纳入生产要素，2020年3月30日，中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出：加快培育数据要素市场，推进政府数据开放共享，提升社会数据资源价值。在国家战略和相关政策的推动下，政府数据开放已成为助推政府治理现代化必不可少的关键环节。基于当前数据开放的背景基础和现实挑战，应采用战略性的协同治理思维，以构建和培育数据开放生态系统为目标，兼顾影响因素和利益主体，开放和利用并重，从“理念、主体、技术、制度”等四个方面协同发力，真正实现从垂直性的科层制模式向网络化协同模式转向。

　　让数字政府的现代化转型得以有效实现。政府数据开放本质上是搭建一个数据公共基础设施，是对建设“开放型政府”和“服务型政府”等理念的深化，已成为助推政府数字化转型的内在需要和必然选择。一要认清政府数据的来源、质量及其归属权、管理权、利用权、监督权;梳理好数据开放与“信息公开”“数据共享”“信息资源增值利用”等概念的异同;充分认识到数据开放的目的，是为了全面深度开发利用数据，是为了助推新型智慧城市建设进程，提高市民生活品质，推动政府、企业数字化转型，提升城市的公共治理水平以及政府的开放水平和服务水平。二要实现数据在开放过程中让数据能用与好用。政府数据开放平台从数据使用者的需求视角出发，尽可能吸纳他们的意见和建议，提高数据质量、实现数据再生，鼓励用户对数据的利用和再利用，让“用数据的人”有更多的获得感。三要明晰数据开放维度和重视资源整合。这是因为在明晰技术性开放和法律性开放这两个开放维度的前提下，深入贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，高度重视政府数据(尤其是微观数据)的开发应用工作，把提升政府部门大数据能力(包括数据的共享、监管、开放和再利用能力)贯穿于整个数据开放全周期，推动实现政府公共数据与私人机构、企业公布的非公共数据的深度整合，有效促进科学研究和决策管理，推动数字经济的高质量发展。

　　让数据开放的多主体协作获得可靠保障。政府数据开放是一项系统性工程，数据开放理念如何转变、数据开放动力如何激活、数据治理体制难题如何破解等组织治理瓶颈均有待进一步纾解。一是围绕城市发展目标定位，在顶层设计上形成权责明确的组织架构和管理体制。政府部门应转型为数据开放平台的组织者、管理者和赋能者，探索成立主要领导牵头的数据治理工作委员会，授权成立数据治理中心，逐步设置符合省情、市情的政府首席数据官制度等。工作委员会要确保数据治理工作的协调能力和实际效能，以及后续组织架构的完善;同时，数据资源管理局等专门部门作为数据治理得到长期可持续推进的组织保障。首先，政府首席数据官制度是打造数据治理协同体系的有力抓手，逐步设立首席数据官联席会议;其次，数据治理中心作为第三方数据委员会，能聚集政府、国内外商业、企业界和学术界高端智力资源思考且可规划实施取之于民、用之于民的本地数据开放平台。二是加强整体规划和统筹协调，优化跨行政级别、跨部门、跨政策主体的协调配合。一方面，建立健全市区联动、政企合作、区域协同的体制机制，加强政策制定和政策执行过程的协同。另一方面，设置开放数据协调机构，促进“政府开放数据、市场开发应用、社会参与行动”形成三方协同，充分发挥市场主体在用户体验、数据融合、应用整合、技术能力、资金保障、市场推广等方面的优势，做好数据的“聚、通、用”，塑造“云上品牌”，组织开放数据创新利用比赛，建立和打造大量典型应用，最大化提升政府的整体治理能力、部门协作能力和社会利用公共数据的创造能力。

　　让数据开放的功能体验得以提升优化。当前政府数据开放存在不同层次的问题，如数据开放范围有待拓展，开放数据质量有待提升，数据总量少、静态数据多、动态数据少，数据更新慢、无法下载数据集，数据获取渠道不够便捷、应用质量有待提升等突出问题。一是改善数据发现机制和获取机制。应改善数据概况内容、数据动态内容，以及数据展现方式(包括数字罗列、简单图表、丰富图表、数据图谱等)，设置按使用场景和标签分类导航，增加高级筛选搜索功能。同时要提供可下载的开放数据目录，设置不同的数据获取方式，在保障安全可控的前提下，及时分析和回复公众对未开放数据的建议和需求。二是提供分析工具和展示利用成果。这是因为数据可视化或统计分析工具，既方便用户对数据进行基本的图表分析或可视化呈现，又可提供地理空间工具，将位置类数据叠加在地图上进行展现，便于用户直观具象地分析和利用数据。通过“服务应用、传播产品(数据新闻、自媒体文章等)、研究成果、创新方案”等多种类型，展示数据利用成果，为利用者开设提交数据利用成果的功能。三是加强反馈传播和优化用户体验。一方面，提供发布平台的联系方式和数据发布者的联系方式，并以人机智能交互的方式为用户提供个性化的指引和服务，有效链接数据提供者和数据用户;另一方面，强化数据开放的宣教力度以提高社会公众的知晓度和认知度，探索微博、微信、短视频、客户端等多渠道、多平台传播，再加以施行自然人、法人和非法人组织的账户分类注册，通过多种途径提升账户注册的便捷程度。同时加强平台的常态化运营服务能力，快速处理数据申请和数据请求，定期审核并上传数据利用者的最新成果以优化用户体验。

　　让数据开放的机制运行得以有法可依。基于数据开放的制度更新明显滞后于技术创新，数据开放的“聚、通、用”环节规范化不足，数据开放的主体、范围、标准、程序、救济等关键问题法治化滞后，必须加快建立健全数据开放法律法规和配套标准体系，推动数据开放走上法治化、规范化轨道。一要建立基于“数权观”的数据治理制度体系，从“数权、科技、应急、产业、资本、治理、标准、跨境”等多个维度打造“数据要素沙盒体系”，形成创新与多元治理的产业发展体系，为数据要素赋能提供制度保障。同时，在制度上破解责任分割的数字治理制度框架，正确处理好数据开放与安全保护、公共价值的关系，确保数据开放安全有序，提高数据开放的广度和深度。二要加快推进地方专门立法，借鉴国内外政府探索经验和立法成果，结合本地实际，对数据开放的“目的依据与适用范围、管理原则与统筹推进、基础设施与资源类目、数据采集与共享、开放应用与法律责任”等作出详细规定，提升面向民生、面向经济、面向城市治理的公共数据应用水平。为此，还要加快数据开放专业立法等制度建构，对数据开放进行单独立法，利用大数据服务社会公众，明确政府“开放数据”的标准和边界，及其开放质量的基本维度和影响因素，明确请求权、知情权、使用权等公民公共数据权能及其边界，从而使数据开放的质量得到有力保证、功能得以有效发挥。

　　(作者系湖南省中国特色社会主义理论体系研究中心长沙市基地特约研究员，中共长沙市委党校副教授)

　　(来源：学习时报)